Специальный материал
поселения
Оккупирует ли Израиль территорию? Как появлялись поселения? Легальны ли они? Что происходит сегодня?
Photo: Reuters, Amir Cohen
Введение. Что произошло?
19 июля Международный суд ООН вынес очередное, неутешительное для Израиля заключение касательно легального статуса израильского военного контроля и поселений на Западном берегу (Иудее и Самарии)*. Сам процесс и решение не связаны с нынешней войной и параллельным процессом ЮАР против Израиля. Генассамблея ООН (большинством в 83 голоса) запросила рекомендательное заключение по этому вопросу еще в декабре 2022 года.
* для удобства мы не будем рассматривать в этом материале вопросы, касающиеся сектора Газа
Что постановил суд?
- что израильское присутствие на Западном Берегу, включая аннексированный Восточный Иерусалим, считается незаконным, и его нужно прекратить как можно скорее;
- что Израиль должен перестать расширять и в конечном итоге ликвидировать все свои поселения, возместив нанесенный ущерб местному населению;
- что члены международного сообщества обязаны не признавать израильское присутствие на территориях, а ООН должна взвесить дальнейшие действия, призванные этому присутствию противостоять.
Далеко не в первый раз ООН и афилированные с ней организации объявляют израильский контроль и присутствие на Западном берегу нелегальной оккупацией, будь то в ряде резолюций Генассамблеи или Cовета безопасности (например, одна из последних подобных резолюций 2334, прошедшая в 2016 году из-за отсутствия вето от США). Сам Международный суд ООН еще в 2004 году, рассматривая вопрос строительства разделительного забора, уже выносил свое заключение о нелегальности этого и других процессов израильского контроля обсуждаемых территорий.
Чем же отличается нынешнее решение? Во-первых вопрос, поставленный как нельзя более прямо, получил очередной более чем прямой ответ.
Во-вторых, суд впервые прямо предостерегает третьи страны от сотрудничества с израильскими поселениями и призывает отделять сотрудничество с Израилем в его признанных границах.
В-третьих, время вынесения постановления крайне неудачно для Израиля. Большая доля мирового внимания все еще направлена на нас. Палестино-израильский конфликт и все его сложные аспекты вернулись на повестку дня в полной мере. Решение хоть и не связано с войной в Газе, но так или иначе идет в комплексе с:
- параллельным процессом о геноциде;
- угрозой выдачи ордеров на арест премьер-министра и министра обороны Международным криминальным судом;
- односторонним признанием палестинской государственности рядом стран;
- серией санкций частных лиц и поселенческих организаций от США, Канады, Великобритании, Франции, Австралии, Японии и Евросоюза.
Возможно, если война закончится в обозримом будущем, и все мировое внимание вновь переключится на что-то другое, последствия этого решения в ближайшей перспективе будут менее ощутимы. Но долгосрочный ущерб несомненно нанесен, за этим решением последуют другие, и наивно расчитывать только на то, что мир тут же забудет такую долгую, кровопролитную войну и стоящий за ней вековой конфликт.
Эти и другие легальные процессы, получившие развитие в последние десятилетия, продолжат быть рычагом давления на Израиль, требующим внимания и продуманной политики.
А пока заключение суда – это, как минимум, очередной дипломатический промах политики осажденной крепости, где вся критика – сразу клевета, а собственная правота не подвергается сомнению. Решение суда было встречено серией контр-обвинений в антисемитизме и пособничестве терроризму от всего политического спектра Израиля, включая лидеров оппозиции.
Но откладывая в сторону гневные тирады не по делу и возвращаясь к сути решения, давайте зададимся серьезным вопросом: имеет ли решение суда основания и какова официальная израильская позиция по этому крайне противоречивому вопросу?
Изучив множество мнений, документов и заключений, в нашем материале мы разбираем легальную сторону вопроса, даем исторический обзор, разные взгляды на израильские поселения, анализируем израильскую позицию и поднимаем непростые вопросы, все реже обсуждаемые в израильском обществе.
Прим. Это длинный материал. Возможно, вы захотите сохранить его и прочитать по частям.
Оккупирует ли Израиль территорию?
Международно признанная граница Израиля – так называемая “зеленая линия” – демаркационная граница после окончания Арабо-израильской войны 1948—1949 годов (Войны за независимость). В результате Шестидневной войны 19 лет спустя Израиль завладел контролем над Синайским полуостровом и сектором Газа (отвоеванными у Египта), Восточным Иерусалимом и Западным Берегом (Иудеей и Самарией, отвоеванными у Иордании) и Голанскими высотами (отвоеванными у Сирии).
Синайский полуостров был возвращен Египту в рамках мирного договора, Голанские высоты и Восточный Иерусалим были аннексированы Израилем в одностороннем порядке, а сектор Газа и Западный берег (Иудея и Самария) до определенных пор оставались под полным контролем Израиля без какого-либо статуса.
Рассмотрим для начала один из теоретических израильских подходов, закрепленный, среди прочего, в отчете 2012 года о правовом статусе строительства в Иудее и Самарии неофициальной комиссии под руководством бывшего судьи Верховного суда Эдмунда Леви.
Это подход строится на нескольких предпосылках:
- в результате отказа арабской стороны от Плана раздела Палестины (1947), территории сектора Газа и Западного Берега не получили никакого законного государственного статуса, а в результате войны 48-49 гг. были нелегально завоеваны Египтом и Иорданией (иорданская аннексия Западного Берега международно признана не была);
- эти территории, все еще не имеющие никакого общепризнанного мирового статуса, отошли Израилю в ходе оборонительной войны в июне 1967 года, на тот момент легально их было даже некому вернуть, более того и Египет и Иордания в последствии отказались от претензий на эти территории.
Исходя из этих предпосылок, делается вывод, что Израиль завладел контролем не над некой суверенной территорией другого государства, а над спорной территорией, не имеющей легального, международно признанного статуса. Следовательно, считать это оккупацией нельзя, территории стоит рассматривать под отдельным уникальным статусом. А значит и нормы конвенций международного права, регулирующие действия оккупирующей стороны по отношению к контролируемым территориям и их населению, не релевантны в данном случае, и Израиль может распоряжаться данной территорией так, как считает необходимым.
Данный подход значительно расходится с позицией международного сообщества, подавляющего большинства стран, ряда израильских и международных экспертов международного права и, более того, в определенной степени противоречит даже полуофициальной позиции Израиля с 1967 года, десяткам постановлений Верховного суда по данной теме и фактическим действиям государства. Разберемся.
Согласно статье 42 Гаагской конвенции о мирном решении международных столкновений 1907 года, территория считается оккупированной, когда она фактически переходит под власть противнической [местному населению] армии.
Важно отделять коннотацию терминов в бытовой речи и нормах права, чаще всего не дающих оценки тем или иным явлениям. Таким образом, оккупация территории – не есть автоматически нечто плохое. Например, когда территория не приобретена силой захватнической агрессии, а наоборот, перешла под контроль армии государства, ведущего защитную войну, как временная оккупация Германии союзническими войсками после Второй мировой войны.
Тем не менее, довольно рано в израильских юридических документах тяжелое понятие оккупация сознательно заменяется более нейтральным: контроль территорий. Военный прокурор, юрсоветник правительства и будущий президент Верховного суда Меир Шамгар готовит юридическую базу и впервые выдвигает эту достаточно шаткую и подвижную конструкцию: так как статус территории и до войны не был урегулирован, к ней нельзя строго применять законы оккупированной территории, однако нужно действовать в их рамках.
Как бы мы это не называли, среди всех последующих решений Верховного суда и мнений юридических советников государства мы видим постоянную отсылку к нормам международного права, регулирующим оккупацию. То есть государство, не называя это оккупацией, действует, тем не менее, в рамках этого понятия.
Можно, безусловно, закапываться в юридические нюансы и лазейки, придавая условный перевес одним аргументам в пользу других, особенно если бы мы обсуждали эту тему, скажем в конце 60-х, когда еще никто не мог предвидеть будущее, и жонглировать геополитическими и юридическими аспектами было куда проще.
Но воспользуемся нашим положением свидетелей и участников шестого десятилетия этого “временного” уникального положения и ответим прямо на поставленный вопрос: да, Израиль фактически оккупирует территорию. Израиль не распространил на территорию свой суверенитет и управляет большой группой населения с помощью своей армии (аспекты чего мы разберем ниже), толкуя международное право довольно широко, но стараясь действовать в его рамках. Плюс, такова позиция практически всего мира, а мы не находимся в вакууме.
Нормы международного права, в свою очередь, призваны урегулировать подобные ситуации, дать легальную защиту оккупированному населению и очертить рамки, что может и чего не может оккупирующая сторона.
Например, ключевая в этом случае 49 статья 4-й Женевской конвенций ясно запрещает насильные трансферы и депортации местного населения, равно как и перемещение граждан оккупирующего государства на оккупированную территорию, что на первый взгляд явно противоречит поселенческой деятельности. Но давайте разберемся в нюансах.
Как появлялись поселения и легальны ли они?
Легальная основа?
Победа в Шестидневной войне вызвала практически всеобщую эйфорию в израильском обществе, дав новый импульс поселенческим настроениям и образу сионистов-первопроходцев. В нынешней политической реальности часто забывается, что это новое поселенческое движение не было исключительной прерогативой правого фланга и религиозных кругов. Первые десятилетия поселения активно поддерживались левыми правительствами и элитами рабочего движения, включая таких общественных и культурных деятелей, как Натан Альтерман, Рахель Янаит Бен-Цви, Ицхак Табенкин и др. Тогда поселенцы нового поколения изображались продолжателями сионистского проекта.
Политически также главенствовала парадигма заселения и даже возможной аннексии определенных областей захваченных территорий, в частности, для укрепления обороноспособности страны в потенциальных будущих войнах. Например, израильское военно-политическое руководство сразу начала волновать новая восточная граница с Иорданией, где сохранение власти предпочтительной для Израиля хашемитской династии никогда не было железной гарантией. Не осуществленный план отставного генерала и министра Игаля Алона предполагал аннексию большей части Западного Берега, включая практически всю длину Иорданской долины.
Так или иначе, этим и другим амбициям и планам нужна была некая легальная основа. Уже тогда, по всей видимости, возникает предположительная интерпретация положения Женевской конвенции, что, если поселенческая деятельность исходит не от государства, а как бы является добровольным мероприятием граждан, то это якобы нивелирует запрет.
Но этот тезис отвергает еще в 1967 году юрсоветник министерства иностранных дел Израиля Теодор Мерон (также, в последствии, мировой эксперт международного права, судья нескольких международных трибуналов, профессор Гарварда и Беркли, советник Госдепартамента США). Он дает свою юридическую оценку легальности поселений по запросу советника премьер-министра.
Мерон заявляет, что, по его мнению, любые гражданские поселения, вне зависимости от их целей и мотиваций, однозначно противоречат 4-й Женевской конвенции. Но он добавляет, что если уж правительство и решит дать ход поселениям, важно сохранять два принципа: их должны инициировать военные, а не гражданские структуры, и поселения должны носить явный временный, а не постоянный характер. Мерон делает отдельный акцент также на важности не нарушения частной собственности.
1967-1979 Первая волна: военные конфискации
Военные соображения и условная временность сформировали некую легальную, с точки зрения Израиля, базу для строительства десятков поселений в первое десятилетие после Шестидневной войны. Эта база была принята и даже доработанная в некоторой степени Верховным судом. В 70-е годы происходит несколько ключевых дел. В 1972 году прямой армейской директивой командующего Южным округом Ариэля Шарона и министра обороны Моше Даяна из египетской части Рафиаха изгоняются тысячи бедуинов (около пяти тысяч по оценке армии) для построения будущего портового города Ямит.Примечательно, что за права изгнанных тогда боролся журналист и один из основателей кибуца Нир Оз Одед Лившиц, находящийся в заложниках ХАМАС с 7 октября.
Верховный суд отклонил петицию, приняв соображения армии о неких интересах безопасности, основанных на непубличном армейском отчете.Построенное поселение Ямит было эвакуировано и прекратило свое существование спустя 10 лет, в 1982 году, в рамках мирного соглашения с Египтом.
Остается большим и неоднозначным вопросом как тогда, так и сейчас: насколько создание гражданских поселений может быть эффективным и легитимным способом достижения безопасности, а главное – чьей безопасности.
Так этот противоречивый момент видел в то время судья Верховного суда Альфред Виткон:
С точки зрения безопасности не может быть сомнений в том, что присутствие на управляемой территории поселений граждан управляющей державы вносит значительный вклад в ситуацию безопасности на этой территории, и облегчает выполнение армией своих функций. Террористическим элементам легче действовать на территории, оккупированной исключительно безразличным или симпатизирующим противнику населением, чем на территории, на которой также есть лица, обязанные следить за ними и информировать властям о любом подозрительном движении. С такими людьми террористы не найдут приюта и помощи.
Альфред Виткон, судья Верховного суда
В 1978 году Верховный суд рассматривает дело о поселении Бейт Эль, построенном на частных владениях. Суд снова отклонил петицию пострадавших, приняв аргументы армии об интересах безопасности, но подчеркнул несколько важных условий, когда экспроприация земель может быть приемлемой: что земля изымается на условиях временной аренды, срок этой аренды определяется сроком действия военной администрации, и собственник этой земли, если таковой есть, должен получить удовлетворительную компенсацию.
Но в 1979 году Верховный суд впервые принимает решение о незаконности поселения и требует его ликвидировать. Петицию жителей деревни Руджайб, чьи сельскохозяйственные земли были конфискованы в пользу поселения Элон Морэ, сопровождали мнения высоких армейских чинов в отставке о том, что поселение не представляет никакой важности в вопросе обеспечения безопасности.
Эти мнения противоречили мнению начальника генштаба армии Рафаэля Эйтана, однако были подтверждены членами правительства с внушительным военным опытом: министром обороны Эзером Вайцманом, министром иностранных дел Моше Даяном и заместителем премьер-министра Игаэлем Ядином. В дополнение к этому, в деле также были заслушаны свидетельства самих поселенцев, которые заявили о том, что ни в коем случае не рассматривают эти поселения как временные и планируют заселить эти территории навсегда, согласно их религиозной вере, что при переводе на юридический язык противоречило условию временного ограничения использования земли и не оставило судьям никакого выбора.
Основание приказов о конфискации на соображениях безопасности может быть истолковано только одним образом: решение является временным. Мы категорически отвергаем этот пугающий вывод. Это не соответствует решению правительства о нашем поселении на этом участке. Судя по всем нашим контактам и многочисленным обещаниям, которые мы получили от министров правительства и, что наиболее важно, от самого премьер-министра, все видят в Элон Морэ постоянное еврейское поселение не в меньшей степени, чем Дгания или Нетания.
Менахем Феликс, лидер поселенческого движения Гуш Эмуним
Поселение Элон Морэ было ликвидировано, но позднее перенесено в другое место, не так далеко от той же деревни Руджайб.
Стоит отметить, что это лишь те случаи, которые дошли до слушаний суда. Конфискаций, столкновений, и противоречий на местах было больше. Возникали сомнения в искренности подхода и в том, не подбиваются ли военные директивы под простое желание дать поселенческим устремлениям ход и легальную крышу. Особенно, учитывая, что на тот момент высшие армейские и министерские позиции занимали люди, часто не скрывавшие своих планов и явных симпатий поселенческой идее. Напомним, что первое десятилетие характеризовалось почти полным политическим консенсусом по этому вопросу.
Так или иначе, амбиции расширения поселений вопреки мировому недовольству и противостоянию самих палестинцев, особенно после дела Элон Морэ, требовали нового, более гибкого и по возможности менее конфликтного подхода, так как стало очевидно, что военные соображения, на основании которых до тех пор строились поселения, имеют свои границы.
Как выразил свой взгляд на вещи первый координатор действий правительства на контролируемых территориях Шломо Газит в своей книге “Попавшие в ловушку” (1999):
Постановление суда по делу Элон Морэ лишь способствовало политике правительства. Оно положило конец процессу, в ходе которого в течение примерно 11 лет правительство скрывало свои настоящие намерения под прикрытием необоснованных требований безопасности.
Шломо Газит, первый координатор действий правительства на контролируемых территориях
За первое десятилетия на базе военных соображений было создано несколько десятков поселений. Скажем сразу, что ни эти, ни дальнейшие легальные обоснования поселенческой деятельности так и не были приняты мировым сообществом как сколь-либо приемлемые.
1979–1991 Вторая волна: “государственная” земля
По крайней мере до 2003 года* у поселений были “отец” и “мать”. Отцом нередко называли Ариэля Шарона, славного отставного военного и героя войн, занявшего в первом правительстве Менахема Бегина в 1977 году пост министра сельского хозяйства. Он выражал прямую поддержку и содействие поселенческому проекту.
* в 2003 году Шарон представил свой план одностороннего выхода из Газы и сказал на заседании правительства следующее:
“Кому-то еще кажется, что можно держать 3,5 миллиона палестинцев под оккупацией? Да, это оккупация. Можно не любить это слово, но это то, что есть – оккупация. На мой взгляд, продолжать это – ужасная идея. Это не может продолжаться без конца. Вы хотите навсегда оставаться в Шхеме, Дженине, Рамалле? Я больше не думаю, что это правильно.”
Ариэль Шарон, премьер-министр Израиля
Но в далеком 1979 году именно Шарон после дела Элон Морэ собрал специальное совещание, на котором и родилась идея пересмотра земельного кадастра управляемых территорий. Несовершенная и хаотичная система регистрации земель, унаследованная от турков, британцев, а затем иорданцев, оставляла зазор для гибкости в отношении понятий государственной и частной собственности.
Идея состояла в том, чтобы провести переоценку земель и картографирование территорий на основании Османского земельного закона 1858 года. Закон предполагал, что незастроенная земля, необрабатываемая минимум 3 года и находящаяся на таком расстоянии от ближайшего населенного пункта, что крик петуха или человека уже не слышен (2,5 км), автоматически считается государственной и носит определение “мертвой земли” (мауат). Эта категория противопоставлялась застроенным, обрабатываемым сельскохозяйственным землям и пастбищам для скота.
“Матерью” поселений прозвали Плию Альбек, проводившую то самое картографирование и аэросъемку.
Израильские военные юристы истолковали старый османский закон достаточно вольно и строго по отношению к существующим или потенциальным палестинским землевладельцам. Таким образом, Израиль, унаследовав от иорданцев порядка 700,000 дунамов государственной земли, в последующие годы провозгласил таковыми еще как минимум столько же (существуют разные данные).
Идея, по словам самой Альбек, заключалась в том, чтобы удостовериться, что земля, на которой строились поселения, являлась государственной, и что ничьи индивидуальные права не будут ущемлены.
Однако за красивой формулировкой скрываются некоторые очевидные проблемы данного подхода. Во-первых, как мы уже сказали, объявление земель государственными производилось на основании крайне щедрой и широкой трактовки старого закона в пользу государства.
Во-вторых, сама формулировка может создать ощущение, что раз земля государственная, то государство может делать с ней все что угодно. Легко потерять из виду, что земля эта принадлежит к спорной территории, ожидающей политического разрешения и находящейся под военным контролем/оккупацией, а государство в этом случае – это армия. А значит международное право ожидает от оккупирующей стороны использование этих «государственных» земель или для военных нужд, или в интересах местного населения. Но точно не для создания своих гражданских анклавов в сердце этой спорной территории.
Прим. В 2013 году Ассоциация за гражданские права в Израиле добилась публикации обновленных официальных данных, согласно которым на время публикации государственными считались 1,3 млн дунамов, из которых за все годы 40% были выделены под еврейские поселения и лишь 0.7% были выделены под палестинскую застройку.
Так или иначе, именно на этих, провозглашенных государственными территориях и развернулось основное строительство поселений в последующее десятилетие.
Не вмешиваясь в тонкости политики и нюансы объявления земли государственной, Верховный суд уходил от ответа на вопрос, легальна ли подобная система в принципе, и в последствии занимал примерно следующую позицию. До тех пор, пока землями на контролируемой территории управляет армия, а не гражданская власть, она вольна распоряжаться ими по своему усмотрению в рамках определенных границ, например, сдавая их во временное пользование.
Вопреки современным обвинениям Верховного суда в чрезмерном активизме, в таком ключевом для государства вопросе, как поселения, разные поколения и составы судей десятилетиями занимали максимально консервативную позицию, не вмешиваясь в политику государства и не вынося судьбоносных постановлений, кроме тех случаев, когда поселенческая деятельность грубо нарушала права частных лиц.
Тем не менее, почти во всех всех судебных заключениях по данной теме мы видим один и тот же акцент: временность подобного положения. Судья Ааарон Барак в 1982 году в своем постановлении подчеркивал, что и долгосрочные, капитальные инвестиции в инфраструктуру должны делаться с учетом временности и того, что и после окончания действия военной администрации построенная инфраструктура сможет служить местному населению. На момент вынесения того решения “временное положение” продолжалось всего 15 лет, и вряд ли кто-то предполагал, что впереди еще как минимум 42 года.
Даже Плия Альбек, гордо называвшая поселения “своими детьми”, в интервью Haaretz в 2005 году, комментируя выход из Газы, подчеркивала, что все заключенные соглашения с поселенцами всегда включали в себя компонент временности, и что все знали изначально: при определенных условиях, возможно, придется покинуть место жительства.
Но, несмотря на все теоретические умозаключения юристов, на практике, подход самих поселенцев не поменялся с момента свидетельств по делу Элон Морэ, и никакой речи о временности конечно же не шло. К тому же, прошло время череды бараков на пустынных холмах: строения становились все менее временными и все более постоянными. Основательные блоки домов формировались в блоки поселений и целые города.
Действия Израиля на довольно шаткой внутренней легальной базе продолжали быть предметом острой критики извне. Сразу шесть резолюций совбеза ООН (446, 452, 465, 471, 476, 478) в 1979-80 годах, за отсутствием американского вето, вполне однозначно отзывались о легальности происходящего. Вопрос поселений на протяжении десятилетий является одной из основных конфликтных точек в американо-израильских отношениях.
За три десятилетия, с одобрения и при поддержке разных правительств, было построено 146 поселений, а еврейское население на Западном Берегу превысило 100,000 человек.
1992-2023 Третья волна: форпосты
С 90-х годов “роман” государства с поселенческим движением начинает давать трещины. Правительство Рабина в 1992 году замораживает строительство, в том числе, в виду мирного процесса с палестинцами. Первое правительство Нетаньягу (1996-99), правительства Барака (1991-2001), Шарона (2001-2006) и Ольмерта (2006-2009), на фоне мирных процессов и внешнего давления, демонстрируют переменчивое, но в целом значительно более холодное и строгое отношение к созданию новых поселений.
Когда государство, если уж не отворачивается, то по крайней мере поворачивается боком к поселенцам, рождается новая тактика, работающая по сей день. Создание поселений-форпостов (маахаз) без всякого государственного одобрения и контроля, то есть, нелегальных даже с точки зрения израильского закона и принятых ранее норм.
Форпосты стихийно возникают в разных формах: в виде самодельных жилых построек, йешив, ферм – и ждут от государства ретроактивной легализации, если повезет, или сноса и эвакуации, если повезет меньше. Тем временем, пока разные правительства решали, что же с этим делать, государственная борьба с каждым таким форпостом становилась все более заряженной и политизированной темой.
В 2003 году отчет госконтролера о деятельности министерства строительства, а затем и специальный отчет Талии Сассон в 2005 году демонстрировал: пока правительства выступали против практики нелегальных форпостов, некоторые государственные и даже правительственные структуры продолжали снабжать поселенцев разного рода поддержкой, включая финансовую.
Создание несанкционированных форпостов нарушает стандартные процедуры, правила подобающего управления и представляет собой последовательное и грубое нарушение закона. Кроме того, государственные органы говорят двумя голосами. Иногда одобряют, а иногда борются с одним и тем же явлением. Правила стали гибкими. Одна рука строит форпосты, другая вкладывает деньги и силы в их эвакуацию. Эти действия совершали не просто отдельные лица. Государственные и общественные органы участвовали в нарушении государственного закона. Они финансировали строительство без решения политического эшелона, вопреки правительственным постановлениям, без упорядоченного планирования, иногда не на государственной земле, а на частной палестинской собственности или на других, не предназначенных для заселения участках.
Из отчета Талии Сассон
Тогда же вырабатывается еще один паттерн, так знакомый нам сегодня. Те, кто подвергает сомнению и критике поселенческое движение в том или ином его проявлении, нередко становится жертвой делегитимации и травли. Так, Талия Сассон стала со временем “предательницей”, а выводы ее отчета, как профессионала из офиса государственного прокурора, подверглись делегитимации под предлогом предвзятости “левых взглядов”. Та же судьба постигает и ряд правозащитных организаций, десятилетиями пристально изучающих вопросы израильских поселений, их легальности и правонарушений.
Второе правительство Нетаньягу (2009-2012), на фоне Бар-Иланской речи, последних надежд на “реанимацию” мирного процесса и давления американской администрации, демонстрировало амбивалетный подход к вопросу поселений.
Но 2012 год знаменует значительный сдвиг в политике. Правительство не только активно работает над расширением существующих поселений, но начинает подыгрывать и давать зеленый свет форпостному движению и ищет способы легализации уже построенного, включая форпосты, построенные на частных землях палестинцев.
С тех пор мы наблюдаем однообразную динамику между поселенцами, правительством и Верховным судом, ведущую или к сносу или к легализации де-факто. Несколько форпостов, построенных на частных землях палестинцев, были снесены после решений Верховного суда, но значительно больше поселений были ретроактивно легализованы или же просто миновали судебные разбирательства.
Последнее же правительство Нетаньягу (2022) нарушило уже один из основных принципов израильской юридической базы для поселенческой деятельности.
В рамках коалиционных соглашений, Бецалель Смотрич был назначен специальным министром в министерстве обороны, отвечающим за работу координатора правительства на контролируемых территориях и гражданского управления армии. А в мае 2024 года на новосозданную должность заместителя начальника по гражданским вопросам, Смотрич назначил приближенного к себе человека. Таким образом, полномочия гражданского управления в армии, отвечающего за происходящее на Западном берегу, включая вопросы строительства, были фактически переданы от армейских офицеров политикам и гражданским лицам. Это не прошло незамеченным заграницей, включая нынешнее решение суда.
Сам же Смотрич открыто выступает за ликвидацию Палестинской автономии, аннексию всего Западного Берега без предоставления гражданства арабскому населению и повторное заселение сектора Газа.
С 1991 по 2005 год было создано 98 форпостов, с 2012 по 2024 год – 132, из которых 109 были созданы за последние 6 лет, 44 – только за 2023-24 год.
по данным Peace Now
1967-2023 Резюме
Резюмируем ситуацию. После 1967 года государство фактически принимает принцип оккупации/военного контроля, не объявляя захваченные территории, за исключением Восточного Иерусалима и Голанских высот, своими. Можно сколько угодно пытаться убеждать мир, что территории не “оккупированные”, а “спорные”, но введя военную администрацию и опираясь во всех решениях на интерпретацию норм международного права об оккупации, Израиль сам загнал себя именно в этот юридический угол.
Израиль также принимает положения 242-й резолюции совбеза ООН, декларирующей принцип будущего обмена захваченных территорий на мир и прекращение всех претензий к Израилю.
Да, достижение израильской дипломатии состояло в том, что окончательная формулировка резолюции говорила о просто “территориях”, не конкретизируя, все ли это территории.
Тем не менее, Израиль принял, что, когда и если на горизонте появятся реальные мирные перспективы, скорее всего, большей частью территорий необходимо будет поступиться. Как, например, возвращение Синайского полуострова Египту. Израиль никогда публично не декларировал отказ от принципов этой резолюции, если не считать таковым угрозы об аннексии и заявления Нетаньягу в 2020 году на фоне Авраамических соглашений о как бы новой концепции “мир в обмен на мир”, взамен старой “территории в обмен на мир”.
Несмотря на это, государство, делая вид, что не имеет отношения к добровольному поселенческому движению, десятилетиями всячески поддерживает и финансирует его на базе, признанной условно легальной исключительно в Израиле, но неоднократно дискредитированной в мире.
Сравнительно осторожный еще принцип военных интересов и визуальной временности в первое десятилетие сменяется более прямолинейным фундаментальным строительством на как бы государственных землях во второе.
Когда же поселения становятся своего рода проблемой как внешней, так и внутренней политики, а поселенческое движение растет и превращается в мощную политическую силу, государство самоустраняется, публично решает ничего не решать, но в то же время, сначала за кулисами, а затем открыто продолжает спонсировать нелегальную даже с точки зрения самого государства деятельность.
“Временные” поселения превращаются в города и блоки с муниципальными структурами, фактически полноценно включенными в систему государственного управления. И все это без внятного государственного решения по этому вопросу, с условной вероятностью, что завтра все это может закончиться. Хотя население, достигшее уже более полумиллиона, понятное дело, в обозримой перспективе никуда точно не собирается и без лишних сомнений и тягот отвечает на вопрос, на чьей земле стоят их «временно-постоянные» дома. Это то, что международный суд оправданно называет необъявленной аннексией территории – аннексией де-факто, то, что официальная израильская линия до недавних пор хотя бы пыталась отрицать.
Самое время сделать важную оговорку. До сих пор международное сообщество однозначно осуждало лишь действия Израиля на контролируемых территориях, но не сам факт военного присутствия, продиктованного объективными соображениями безопасности и террористическими угрозами. Никто до сих пор всерьез не требовал от Израиля завтра же без всяких условий освободить территорию, хотя тон последнего решения суда стал уже более нетерпеливым. Но вопрос все еще не стоит прямо. Под прицелом, повторимся, именно действия, непоследовательная политика и скрытые намерения Израиля, а не вынужденность военного контроля территории за неимением политических альтернатив.
На протяжении десятилетий мир предельно последователен в своей позиции по вопросу поселений. Израиль же все это время говорит одно, думает другое, а делает третье. Был ли расчет на то, что мировое сообщество ограничится лишь осуждениями и угрозами? Или на то, что наши дипломатические связи с ключевыми игроками позволят избежать серьезных мер? Или же на то, что мировое внимание будет всегда обращено в какую-то другую сторону? Как показали последние десять месяцев, если этот расчет и вовсе был, то он довольно неустойчив, и терпение в отношении нашей крайне эластичной позиции имеет свои границы.
Перед тем как перейти к заключению и ответить на вопрос: что же такое израильские поселения, затронем еще один тяжелый аспект.
Что значит военный контроль?
Необходимо понимать, что израильский военный контроль огромной территории с немалым населением на протяжении почти 60 лет – это намного шире теоретических аспектов статуса территории, строительства поселений и юридических споров об их легальности.
Когда теория встречается с практикой, и мы пробуем сделать даже небольшой зум-ин, за тяжелым занавесом таких объемлющих и безграничных понятий, как безопасность, которыми можно со спокойной душой прикрыть все серые зоны, скрываются судьбы людей. Их можно игнорировать и закрывать глаза. Но можно и попробовать понять, что это значит, о чем говорит другая сторона, о чем говорит мир, о чем говорят правозащитные израильские организации, а мы упорно стараемся не слышать.
Давайте попробуем понять глубже два главных столкновения, диктующих жизнь контролируемых территорий с 67-го года по сегодняшний день: столкновение гражданского населения с армией и столкновение двух групп гражданского населения.
Столкновения гражданского населения с армией
Первые 30 лет фактически все аспекты жизни палестинцев на контролируемых территориях зависели от тех или иных израильских военных, видевших в них, оправданно или нет, в первую очередь, враждебное население. Тут изначально ничего не поделаешь, такова роль армии, армия не создана для заботы о чужом населении, какой бы высокоморальной она ни была, она создана для контроля и применения силы.
Вторые 30 лет определяются промежуточно-постоянным положением, сформированным соглашениями Осло, которые хоть и обеспечили некую автономию палестинцев в повседневной жизни, но автономия эта все равно на уровне всей территории Западного Берега заканчивается там, где решит армия.
Что значит зависимость от армии? Это значит, что законы, регулирующие твою жизнь, издаются в форме военных указов армии – власти, которую ты не выбирал и не можешь поменять или оспорить, власти, не призванной гарантировать успех и процветание общества, власти, единственная и естественная мотивация которой – поддержание порядка.
За неисполнение этих указов судит тебя не на твоем языке, с не всегда удачным переводом, военный суд, в первой инстанции которого из трех офицеров лишь один обязан быть юристом. И как нередко признают те, кто были частью этой системы – правосудие и справедливость далеко не всегда являлись главным приоритетом военного суда, в отличие от гражданского.
Одной из самых осуждаемых по сей день практик стал административный арест – возможность задержания любого человека на неопределенный срок без предъявления конкретных обвинений, без суда и должного следствия, если есть подозрения в виде свидетельств источников служб безопасности в том, что человек этот может представлять угрозу или участвовать в незаконной деятельности.
К тому же сами правила ареста и допросов службы внутренней безопасности (ШАБАК) до конца 80-х годов были фактически не урегулированы. Специально учрежденная комиссия судьи Верховного суда Моше Ландау в 1987 году вскрыла крайне тяжелые факты бесчеловечного обращения и жестоких пыток заключенных, что до тех пор систематически опровергалось работниками ШАБАКа.
Стоит ли говорить, что подходы ожесточались, а толерантность к лишним рискам сводилась к нулю с нагнетанием террористических угроз в течение десятилетий.
Нужно оговориться, что многие решения являли собой и правда огромную морально-этическую дилемму. Разделительный забор и частичное ограничение свободы передвижения фактически приостановили волну жестоких терактов смертников в годы Второй Интифады. Но это также нарушило права и привычный уклад жизни многих палестинцев, вероятно, не имеющих к террору никакого отношения.
Также наивно было бы полагать, что все «списания» на безопасность всегда были оправданы и военные механизмы работали в четком соответствии с потребностями той самой безопасности. Заметим еще раз, что безопасность, угрозы, риски – понятия крайне растяжимые и субъективные.
Многие отставные офицеры высокого ранга службы внутренней безопасности в ряде свидетельств (например, в нашумевшем в свое время пятисерийном документальном сериале שומרי הסף Шомрей ха-Саф) признавали то, что ошибок и напрасно сломанных судеб на этом пути было немало.
Оглядываясь назад, о сомнительных действиях государства и военных указах рассуждают и первые ответственные по делам гражданского населения на Западном берегу и в секторе Газа: Шломо Газит в уже упомянутой выше книге «Попавшие в ловушку» (Trapped Fools) и Ицхак Ини Абади в своих интервью.
Через военные указы местные жители нередко узнавали также о конфискации их земель, будь то в пользу поселений, военной и прочей инфраструктуры, строительства объездных дорог, строительства заградительного барьера.
В первые десятилетия поддерживалась относительная свобода передвижения. Но разветвленная система блокпостов, развившаяся в 1990-2000, значительно ограничила также и ее. Не говоря уж о частых перекрытиях армией целых районов и населенных пунктов во время различных оперативных действий. Из последних примеров, после 7 октября арабским жителям еврейской части Хеврона несколько месяцев пришлось фактически жить под неофициальным комендантским часом, боясь выйти из дома в неположенное время, не встретив грубого отношения и угроз со стороны солдат.
Неоправданное насилие со стороны солдат – это тоже, к сожалению, не такой уж редкий сюжет. Совсем недавно были опубликованы шокирующие кадры, где двоих раненых и избитых палестинцев заставили ехать на капоте армейского джипа под раскаленным солнцем. Хотелось бы списать подобное на исключение из правил, но это далеко не первый и не последний случай. Например, не так давно широкой огласке были приданы случаи систематической жестокости служащих в батальоне Нецах Йегуда. Одним из последних громких случаев, после которого батальон переместили на север, стала смерть 80-летнего палестинца с американским гражданством Омара Асада.
Как сообщает правозащитная организация Еш Дин (יש דין), по данным армии, с 2017 по 2021 год было подано 1260 жалоб о предполагаемых преступлениях израильских солдат против палестинцев. В 409 случаях речь шла об убийствах. Тем не менее, было открыто лишь 248 уголовных расследований – примерно пятая часть всех жалоб (117 включавших убийство). И лишь 11 расследований завершились обвинительными заключениями. Лишь три из них были связаны с убийством. То есть солдаты были привлечены к ответственности лишь в 0,87% случаев от общего числа жалоб.
Почти каждую неделю рубрика Twilight Zone в газете Haaretz публикует новые свидетельства насилия в отношении палестинцев, как со стороны солдат, так и со стороны радикально настроенных поселенцев.
Организация Шоврим Штика (שוברים שתיקה) созданная солдатами, служившими в Иудее и Самарии, предлагает сотни свидетельств самих солдат о том, в чем им приходилось участвовать и что травмировало их самих.
Отметим, что перечисленные выше организации, как и ряд других противостоящих израильскому присутствию на контролируемых территориях, систематически подвергаются нападкам и обесцениванию без каких-либо весомых контр-аргументов, но с навешиванием ярлыков и обвинением в попытке дискредитации Израиля.
Но даже если подвергать сомнению все эти заснятые на камеру инциденты, свидетельства, репортажи и статистику, даже если опровергнуть или оправдать 90% из них, за десятилетия их накопилось столько, что даже малая их часть формирует крайне мрачную картину для правового государства и требует, по крайней мере, общественного и политического внимания.
Кроме того, в самом израильском обществе и среди политических элит мы видим все большее размывание рамок допустимых действий и применения закона в отношении служащих армии. Как, например, в случае с Элиором Азарией, сознательно нарушившим правила открытия огня. Или совсем уж свежий пример с предположительными издевательствами и пытками заключенных террористов ХАМАС на базе Сде Тейман. Израильское общество и политический эшелон всерьез обсуждают, надо ли расследовать и судить израильских солдат, очевидно нарушающих законы страны.
Отметим, что до мейнстримных израильских СМИ доходит крайне малая часть подобных случаев. Это объясняет, почему мы так мало об этом слышим и знаем, и почему каждый подобный случай, все же доходящий на нас, всякий раз вызывает большое удивление.
Столкновения двух гражданских групп
Кроме взаимодействия с израильской армией, арабское население неизбежно сталкивается и с самими поселенцами. Большинство из них – абсолютно мирные люди, которые просто живут свою жизнь, выбирая жить в определенном месте в силу своих взглядов или же по другим причинам. Большая часть израильского общества видит в большинстве государственных поселений и их жителях обычный, мирный, строящийся Израиль.
Но это не то, что видит арабское население. Палестинцы десятилетиями наблюдают за большим израильским строительством на той территории, которую, правы они или нет, считают своей. Они видели, как одинокие палатки на холмах превращались в несколько палаток, а потом и в череду домов, а потом и в новое поселение с красивой вывеской и подведенной инфраструктурой. В то же время, политическое разрешение войны, закончившейся почти 60 лет назад, так и остается вечно отдаляющимся горизонтом. Большой вопрос для отдельного разговора: что и как палестинцы с этим делают и какова доля их ответственности, но если мы говорим о реальности и о том, как ее видят рядовые палестинцы, то реальность для них такова.
Проблема была бы меньше, если бы реальность этим ограничивалась, и арабскому населению на протяжении всего этого времени приходилось контактировать лишь с израильской армией и мирно настроенными поселенцами. Но это лишь часть их повседневной реальности.
Проблема насилия радикальных поселенческих групп далеко не нова и была известна еще в 70-80-х годах. Тогда в службе внутренней безопасности появляется так называемый еврейский отдел, предотвративший немало еврейских терактов, включая даже попытки подорвать Храмовую гору.
Тогда же, в начале 1980-х годов, по заказу израильского правительства, Мириам Карп из министерства юстиции подготовила отчет “по изучению действий в отношении террористической деятельности евреев против арабов на Западном Берегу”. Основные выводы отчета, к сожалению, звучат крайне актуально и сегодня: неравномерное обеспечение правопорядка, недостаток расследований и обвинений, занижение информации об инцидентах, предвзятость и отсутствие подотчетности.
Согласно данным организации Еш Дин, с 2005 по 2023 год 93,7% всех следственных дел в отношении террора поселенцев были закрыты без предъявления обвинения. Из 1664 расследований случаев насилия со стороны израильских гражданских лиц против палестинцев на Западном Берегу, обвинения были предъявлены только в 107 случаях (6,6%). Анализ обстоятельств закрытия следственных дел показывает, что полиция не расследовала должным образом 81% дел, открытых с 2005 года. Опять же, даже если взять треть из 81% – это крайне пугающий показатель.
До израильского общества доносятся уж совсем вопиющие случаи. Самый громкий из них – теракт Баруха Гольдштейна с расстрелом 29 молящихся в Пещере Праотцев в Хевроне, поджог жилого дома и убийство семьи в деревне Дума, недавний погром в деревне Хавара и другие атаки из серии акций мести и самосуда “Таг Мехир”.
Но основной, практически ежедневный поток более мелких случаев неоправданного насилия и террора массово остается за пределами общественного внимания, не подвергается достаточному осуждению, и, что хуже всего, остается практически безнаказанным.
Тема еврейского радикализма чаще всего обесценивается и занижается отговорками, что это дело рук некого агрессивного меньшинства, не представляющего поселенческое движение. Но это далеко от осуждения и уж точно не ответ на вопрос, откуда этот радикализм берется, кто его воспитывает и вдохновляет, и главное, как с ним бороться и искоренять?
Более того, израильское общество и СМИ и сами несознательно занимаются обелением этого явления, не называя вещи своими именами. Любое насилие со стороны арабов автоматически маркируется террором, а исполнитель – террористом, что чаще всего не происходит в отношении террора со стороны евреев.
Все это, в и так непростых условиях, сформировало тяжелую реальность с двумя, по сути, разными системами правосудия на одной и той же территории, где арабское насилие наказывается по всей строгости закона, но арабскому населению, пострадавшему от еврейского насилия, добиться справедливости от израильских органов правопорядка фактически не представляется возможным, несмотря на то, что Израиль пока еще считает себя правовым государством.
Заключение. Так что же такое поселения?
Вопрос поселений и израильской политики на Западном берегу довольно часто рождает ответную реакцию в виде перевода темы на палестинское насилие и невозможность решить конфликт в нынешних условиях. Это, фактически, просто уход от ответа на тяжелые вопросы, но допустим, что это важно, и посмотрим на поселения не как на отдельную политику государства, а шире – в контексте конфликта и мирного процесса.
Являются ли поселения и израильская политика на Западном берегу главным препятствием к миру? Можно сказать довольно однозначно, что нет, и у мирного процесса, до вопроса территорий, есть более весомые препятствия, как, например, палестинский радикализм, нацеленность на победу над еврейским государством и неспособность к политической консолидации общества.
Является ли поселения и израильская политика на Западном Берегу в принципе препятствием к миру? Зависит от точки зрения.
Для тех, кто убежден, что решение конфликта состоит, в конечном итоге, в подавлении и победе одного народа над другим, поселения и аннексия – это скорее необходимый шаг на пути, нежели препятствие.
Те, кто убежден, что у двух враждующих народов на одной земле нет другого более реалистичного решения, чем отделиться и создать два отдельных государства (не настаивая, что это должно произойти в нынешней ситуации), полагают, что поселения сильно усложняют любое будущее мирное соглашение, когда и если палестинская сторона преодолеет свои более весомые препятствия, а еврейская сторона не откажется от принципа двух государств.
Невозможно отрицать и влияние на ход и характер конфликта нашего военного присутствия и политики на контролируемых территориях. Если гипотетически убрать поселения из уравнения сегодня – это не гарантия для наступления мира. Но мы не знаем и уже не можем знать, как выглядели бы палестино-израильские отношения, не будь поселений изначально. Были ли у нас другие варианты? И да, и нет.
Израиль, фактически, никогда не мог аннексировать эту территорию, предложив такому массивному арабскому населению гражданство и потеряв тем самым еврейское большинство в своих границах. Мог ли Израиль объявить эту территорию своей, без предложения гражданства? С точки зрения международного права – нет, но большой вопрос, с какими дипломатическими последствиями столкнулся бы Израиль в ответ, сделай он это, скажем сразу после войны в 67-м. Мог ли Израиль вернуть эту территорию Иордании на чуть более выгодных условиях, чем тот же план Алона? Мог ли Израиль не допустить поселенчества и оставить эту зону исключительно под военным контролем?
Мы не знаем, куда бы эти варианты привели, но разные варианты, безусловно, были. Направление мысли в каждом из них требовало глубокого стратегического взгляда на вещи и вопроса к самим себе, к чему мы придем через 10, 20, 50 лет при нашей нынешней политике.
А потому, в первую очередь, поселения – это почти 60 лет отсутствия стратегических решений нашего государства и движения в одном или в другом направлении. Это серия из тысяч тактических шагов, без особого понимания в какую сторону.
Несомненно, ситуация, в которой мы оказались с момента основания государства, более чем сложна и исторически уникальна. Она не имеет простых и однозначных решений. Все они связаны с огромными рисками и потенциальными трагедиями.
Но если мы выбираем систематически не принимать решения и просто плыть по течению, то мы должны быть готовы, что ситуация запросто может выйти из под нашего контроля. Вероятно, в 67-м году масштаб проблемы не был ясен до конца. Но спустя почти 60 лет мы видим, что наши проблемы лишь усугубляются и становятся все более запутанными, сложно решаемыми и взрывоопасными. И можно лишь предположить, какой ценой будет обходиться и дальнейший уход от принятия больших решений. Какой ценой обойдется дальнейший уход от ответа на вопрос: к чему мы придем через 10, 20, 50 лет при нашей нынешней политике?
Но проблему нельзя переложить лишь на политиков. Проблема есть и в обществе. Многие важные темы просто ушли с повестки дня и стали практически табуированными в последние десятилетия.
То, что мы превратили тему конфликта в целом, и тему поселений в частности, в минное поле для мнений и идей, где любое неосторожное слово ведет к ярлыкам, травле и дискредитации, сигнализирует нам или о незрелости, или о нездоровых явлениях в нашем обществе. Если вам было временами некомфортно читать какие-то мысли или даже слова в этом материале – это прямое доказательство тому, что тема эта стала жертвой больших манипуляций и больше не терпит разницы взглядов.
То, что ряд организаций и СМИ, выполняющих важную роль, подвергаются остракизму только за то, что критикуют политику правительства и представляют альтернативную, не удобную для государства идеологию – говорит о том, что настоящий плюрализм остался где-то позади.
В погоне за самоуспокоением и моральным превосходством мы почти потеряли способность взглянуть на происходящее самокритично и задать себе важный вопрос: то, что происходит – правильное ли это положение вещей? Мы находим массу причин не говорить об этом, сменить тему, спросить что-то в ответ.
Более того, мы в целом уперлись лицом в рутину, не говорим ни о какой стратегии, не говорим о наших планах, устремлениях, о том, что мы планируем, и на что рассчитываем теми или иными действиями. Все превратилось в тактику выживания одним днем со слепой надеждой, что следующий день пройдет примерно так же и не принесет взрывов, трагедий и разрушений.
Мы свидетели и соучастники деградации и измельчания политического диалога в обществе.
А тем временем, государство или отдельные его представители, согласны мы или нет, проводят иногда скрытую от глаз, иногда открытую, но публично не обсуждаемую политику. Мы не знаем, и создается ощущение, что чаще всего будто и не хотим знать, что делается от нашего имени.
Но незнание, как известно, не освобождает от ответственности.
Поделиться