Принцип “разумности”: что это такое?
Резюме
Что произошло?
1 января 2024 года произошел знаковый судебный прецедент. Впервые Верховный суд подверг судебной критике Основной закон (см. основной материал о судебной реформе), признав недействительной 3-ю поправку в Основной закон о судебной системе. Поправка была принята Кнессетом во 2-м и 3-м чтении 24 июля 2023 года.
Поправка лишала суды любых инстанций, включая Верховный суд, возможности экзаменовать решения правительства, премьер-министра и других министров, включая решения о снятии или назначении на должности, на основании нормы “разумности”.
12 сентября Верховный суд в полном составе из 15 судей, в рекордном, 12-часовом заседании, заслушал стороны по петиции Движения за качество власти об отмене поправки.
Кроме самой сути поправки, суд в этом и параллельном процессе (Хок аНивцарут – поправка в Основной закон о правительстве, определяющая условия признания премьер-министра неспособным исполнять обязанности) также рассматривал важный вопрос: имеет ли право Верховный суд подвергать критике Основные законы и стоит ли сама суть поправок создания конституционного прецедента с далеко вытекающими отсюда последствиями.
1 января был опубликовано окончательное судебное решение, согласно которому 8 судей высказались за удовлетворение требования петиции, 7 – против. При этом 12 из 15 судей высказались за принципиальное право Верховного суда подвергать критике Основные законы и поправки к ним при определенных условиях, о чем мы поговорим ниже.
Многие политики выступили с критикой публикации такого судьбоносного решения по спорному вопросу во время войны. В первых же абзацах решения суд признает чувствительность момента в свете событий 7 октября и объясняет публикацию процедурными причинами. В октябре 2023 года, по достижении 70 лет, свои должности, в качестве судей Верховного суда, покинули Эстер Хают и Анат Барон. По закону, у судей есть 3 месяца со дня ухода в отставку, чтобы вынести свои последние решения по заслушанным делам.
Спустя два дня можно констатировать, что серьезного кризиса и раскола в обществе не произошло. Политики от разных партий заявили, что вопрос не будет обсуждаться во время войны, и тем не менее, многие позволили себе резкие выпады в сторону Верховного суда, громкие лозунги и обещания “разобраться” после войны.
Мы же позволим себе “разобраться” в вопросе уже сейчас.
Что такое норма “разумности”?
Административное право позволяет суду проверять, соответствуют ли решения и действия государственных органов и их служащих (в том числе, правительства и министерств) закону: уполномочен ли орган принимать решения, нет ли конфликта интересов, не дискриминируются ли права, а также, на основании пункта “разумности”, проверять, как принималось данное решение, какие соображения учитывались при его принятии и какому из них было отдано предпочтение.
В случае, когда суд полагал, что при принятии решения брались во внимание нерелевантные делу мотивы, или же какой-то важный фактор был не рассмотрен, проигнорирован или расценен как менее важный, решение могло было быть подвергнуто судебной критике и отменено.
В некоторых случаях, когда в деле присутствовали другие нарушения, как например конфликт интересов и др., но это было труднодоказуемо, суд также мог прибегать к практике “неразумности”.
Примеры применения
Назначения
Дело Дэри-Пинхаси
Одним из самых известных примеров применения пункта “разумности” стало единогласное решение судей, обязавшее премьер-министра Ицхака Рабина отстранить от должности министра внутренних дел Арье Дэри и замминистра по делам религии Рафаэля Пинхаси (оба от партии ШАС).
Еще в 1992 началось расследование по делам Дэри и Пинхаси с подозрением во получении взяток в крупном размере, но Рабин все же сформировал коалицию вместе с партией ШАС (6 мандатов), которая дала ему шаткое большинство в 62 депутата, без учета внешней поддержки коалиции от арабских партий. Рабин договорился с Дэри, что, если ему выдвинут обвинение, Дэри сможет продолжать работу до тех пор, пока дело не будет передано в суд.
После публикации обвинения, юридический советник правительства написал Рабину, что тому следует немедленно уволить министров. Рабин не согласился, сославшись на то, что Основной закон запрещает человеку занимать должность министра только после обвинительного приговора в суде. Он привел пример Аарона Абухацира, занимавшего должность министра в правительстве Бегина десятью годами ранее вплоть до окончания суда по его делу.
Кроме того, Рабин просил суд принять во внимание его соображения о важности целостности коалиции в свете стратегически важного для страны мирного процесса (соглашения Осло).
Судьи постановили (5 судей единогласно, включая президента Верховного суда на тот момент Мэира Шамгара и будущего президента Аарона Барака), что, в виду особой тяжести преступлений в обвинении прокуратуры, общественный интерес и вопрос доверия правительству перевешивают упомянутые Рабином соображения.
Примечание Рабин отстранил министров, партия ШАС вышла из коалиции. Соглашения Осло I были утверждены минимальным большинством в 61 голос, при поддержке пятерых арабских депутатов вне коалиции.
Багац Дэри
Большинством из 10 судей против одного Верховный суд обязал премьер-министра Нетаниягу снять с должности министра Арье Дэри.
За нарушение налогового законодательства и невыплату налогов в январе 2022 года по внесудебной сделке Арье Дэри признался в нарушениях, получил условный срок на 12 месяцев, обязался выплатить штраф, уволиться из Кнессета и покинуть политическую жизнь. За это в рамках сделки прокуратура не добавила в обвинение так называемый «калон» – моральную дискредитацию обвиняемого, которая прямо запрещает человеку занимать должность министра и даже избираться в Кнессет. В случае, когда суд или прокуратура не добавляют в обвинение моральную дискредитацию, заблокировать избрание депутата (и как следствие министра) может только глава избирательной комиссии.
Арье Дэри истрактовал уход из политической жизни только увольнением из текущего созыва парламента и принял участие в следующих выборах.
При этом, Основные законы о правительстве и парламенте запрещали осужденному человеку, с момента окончания срока которого не прошло 7 лет, быть депутатом или министром. Но, если в критериях избрания депутата было указано, что имеется в виду реальный срок, то есть, если срок был условный, кандидат может избираться депутатом в парламент и раньше 7 лет, то в министерских критериях это уточнение отсутствовало. Принятой практикой трактовки до декабря 2022 года было то, что имеется в виду любой срок.
27 декабря 2022 года коалиция приняла поправку в Основной закон о правительстве, уравнявшую условия для депутатов и министров и уточнив, что должность ранее 7 лети не может занимать лишь тот, чей срок был реальным. То есть позволившую назначить Дэри, срок которого был условным, министром.
Верховный суд обязал премьер-министра аннулировать назначение, так как решение не проходит проверку нормой “разумности”, а также на основании того, что суд трактует возвращение Дэри в политику как нарушение сделки с правосудием и данного им обязательства.
Примечание Дэри ушел в отставку. Кроме рассматриваемого нами запрета суду оценивать действия правительства на основании пункта о «разумности”, коалиция также добавила в рамках судебной реформы поправку, которая должна ограничить возможность Верховного суда подвергать судебной критике назначения министров. Эта поправка была принята в марте в первом чтении.
Дело о маршруте номер 300 и назначение Йоси Гиносара и Эхуда Ятома
Верховный суд заблокировал назначение Йоси Гиносара на должность гендиректора министерства строительства (1993) и Эхуда Ятома (2001) на должность начальника штаба по борьбе с террором из-за их причастности к делу о маршруте номер 300.
Одним из поворотных дел в израильской истории стало расследование обстоятельств убийства двух задержанных террористов группировки НФОП (Национальный фронт освобождения Палестины), захвативших в заложники пассажиров автобуса №300 (Тель-Авив – Ашкелон) в апреле 1984 года. Спецслужбам удалось остановить угнанный автобус только в районе города Дир-эль-Балах в секторе Газа. Спецслужбы сообщили, что все четверо террористов были ликвидированы в ходе операции по освобождению заложников, но один из прибывших на место журналистов сделал фотографию, на которой видно, что двух террористов удалось обезвредить и задержать, а значит убиты они были уже после.
Первоначальное внутреннее расследование было засекречено. Публичное же расследование признало ответственным за незаконное убийство арестованных террористов главу Общей службы безопасности Шабак Авраама Шалома, его заместителя и 13 сотрудников, ушедших в отставку. Дело приобрело широкий общественный резонанс и привело к созданию комиссии более широкого расследования работы Общей службы безопасности во главе с бывшим судьей Верховного суда Моше Ландау.
Йоси Гиносар был признан причастным к препятствию расследованию и фальсификации показаний. Эхуд Ятом был признан одним из прямых исполнителей убийства по указанию главы Шабака, в чем он сам признался.
Цахи Анегби и дело Бар-Он Хеврон
В 1997 году суд отклонил петицию против увольнения Цахи Анегби (Ликуд) с должности министра юстиции на основании его причастности к назначению Рони Бар-Она генеральным прокурором в рамках дела Бар-Он Хеврон.
В 1997 году в свою первую каденцию премьер-министр Биньямин Нетаньягу встретился с председателем ООП Ясиром Арафатом при посредничестве президента США Билла Клинтона и в рамках договоров Осло согласился вывести израильскую армию из большей части города Хеврон. Это произошло на фоне скандала и столкновений с палестинцами в ходе раскопок в туннелях Храмовой горы. Соглашение в свою очередь вызвало негодование партнеров Нетаньягу по коалиции, которая была сформирована вокруг жесткого противодействия предыдущему правительству Рабина и политике Осло.
Примерно в то же время генеральным прокурором был назначен Рони Бар-Он, что вызвало много критики, так как Бар-Он не имел достаточных квалификаций для должности и был политически аффилирован с партией Ликуд.
Бар-Он почти тут же ушел с должности, но журналистский скандал и последовавшее за ним расследование обнаружило, что его назначение продвигал Арье Дэри, находившийся под судом с надеждой, что новый генпрокурор сможет облегчить его преследование внесудебной сделкой. Расследование подозревало, что назначение было сделано в обмен на парламентскую поддержку хевронских соглашений от партии ШАС.
Тем не менее, в заключении по делу назначенный сразу после Бар-Она генеральным прокурором будущий судья Верховного суда Эльяким Рубинштейн постановил, что в отличие от Арье Дэри, премьер-министр Нетаньягу, министр юстиции Анегби и другие фигуры были причастны к делу косвенно и, в виду недостаточных улик, могут быть освобождены от уголовного преследования.
Верховный суд, в свою очередь, отклонил петицию, объяснив это тем, что Анегби не был обвинен, а значит нет основания для его увольнения по норме “разумности”. По тем же причинам была отклонена петиция против назначения Анегби министром внутренней безопасности в 2003 году.
Другие петиции по назначениям и отстранениям от должностей
Верховный суд в разное время удовлетворял или отклонял петиции о назначениях на разных уровнях государственных структур.
В 1999 году суд заблокировал решение повысить в звании бригадного генерала ЦАХАЛ Нира Галили из-за обвинений в изнасиловании. При этом в 2007 году суд отклонил петицию о запрете назначения Хаима Рамона на должность министра из-за осуждения в непристойном поведении сексуального характера.
В 2009 году суд удовлетворил петицию о “неразумности” назначения Шалома Джарби на должность гендиректора министерства науки и технологий в качестве испытательного срока, несмотря на мнение госкомиссии по назначениям о том, что кандидат не соответствует критериям.
Примечание Тема назначений в госкомпании и министерства особенно актуальна сегодня, когда председатель комиссии Михаль Розенбойм подала в отставку после долгой борьбы с министром Дуди Амсалемом, который не раз заявлял, что хотел бы назначать директорами компаний людей не из профессионального пула комиссии, а тех, кого он знает лично.
В 2013 году, суд удовлетворил петиции об отстранении от должностей мэров городов Рамат-Ган, Нацрат-Илит и Рамат-ха-Шарон в виду серьезных обвинений во взяточничестве и отмывании денег.
В 2015 году суд отклонил петицию об отстранении гендиректора партии Исраэль Бэйтейну (Наш дом Израиль) Фаины Киршенбаум, на основании того, что на момент подачи петиции расследование все еще велось и еще не было выдвинуто обвинение.
Наконец, в 2020 году суд составом в 11 судей отклонил петицию, требовавшую лишить Биньямина Нетаньягу, дела которого уже были переданы в суд, права формировать правительство и исполнять обязанности премьер-министра. Отметив крайнюю проблематичность ситуации, суд, тем не менее, посчитал себя не вправе решать вопрос такой общественной значимости и напрямую перечить воле избирателей.
Работа штатного и переходного правительства
Пребывание Нетаньягу на должности сразу нескольких министров
В 2015 году лидер партии Еш Атид Яир Лапид подал петицию в Верховный суд по двум вопросам.
При формировании 34-го правительства, Биньямин Нетаньягу назначил себя министром сразу нескольких министерств, среди которых министерство связи, министерство иностранных дел и другие.
Среди этих само-назначений было также министерство здравоохранения, где замминистром был назначен Яаков Лицман. На практике именно он исполнял полные обязанности министра. Так исполнялась практика постановления Совета знатоков Торы (Моэцет Гдолей аТора), высшего органа ультра-религиозной хасидской партии «Агудат Исраэль», о том что ее члены не могут быть министрами в государстве Израиль. Верховный суд удовлетворил эту часть петиции и обязал премьер-министра назначить постоянного министра здравоохранения вместо себя.
Второй вопрос касался того, может ли премьер-министр также занимать должности министра нескольких министерств. Большинством 4 судей против одного суд отклонил эту часть петиции, принимая во внимание, что поправки, внесенные со временем в Основной закон убрали этот запрет, и на практике многие премьер-министры в прошлом также одновременно занимали должности министров, включая Бен Гуриона, Рабина, Барака и других.
Но трое судей вынесли предупреждение, что это нежелательная практика. Судья Мельцер, оставшийся в меньшинстве, выразил свою обеспокоенность тем фактом, что Нетаньягу не назначил себе заместителя только в министерстве связи. Учитывая, что СМИ, образно считающиеся “четвертой ветвью власти”, находятся так или иначе в поле деятельности этого министерства, судья Мельцер написал, что это может вызывать подозрения в недемократических процессах.
Примечание Именно действия Нетаньягу в годы нахождения в должности министра связи легли в основу дела 4000 (Безек-Walla), где премьер-министр подозревается в предоставлении экономических поблажек бывшему владельцу компании Безек Шаулю Аловичу в обмен на позитивное отображение премьер-министра в онлайн-издании Walla.
📣 Мы планируем подробный материал на тему судов по делам Нетаньягу. Подписывайтесь на наши каналы, чтобы не пропустить.
Назначение Мэни Мазуза в переходном правительстве
В марте 2022 скончался председатель комиссии по назначению высших должностных лиц бывший судья Верховного суда Элиэзер Голдберг. К августу 2022 года нужно было принять решение о назначении нового начальника генштаба вместо Авива Кохави, срок службы которого подходил к концу, но этого нельзя было сделать без утверждения комиссии, в которую необходимо было также назначить нового председателя, вместо Голдберга. Правительство назначило на должность бывшего судью Верховного суда Мэни Мазуза.
Однако это было сделано уже во время переходного периода, после развала коалиции и назначения даты новых выборов. Этому возмутились представители оппозиции.
Верховный суд удовлетворил петицию оппозиционно настроенной НКО и заблокировал это решение, объясняя это тем, что в предвыборный период делать постоянные государственные назначения не положено, и что это соображение перевешивает аргумент о крайней важности назначения нового начальника генштаба. Суд предложил назначить Мазуза временно, на несколько месяцев, до формирования нового правительства после выборов. Мазуз отказался, временно был назначен бывший судья Верховного суда Эльяким Рубинштейн, и комиссия утвердила назначение Герци хаЛеви.
Примечание Депутаты от оппозиции, включая нынешнего министра финансов и сторонника судебной реформы Бецалеля Смотрича, приветствовали решение суда.
מברך על החלטת בג»צ המתבקשת לבטל את המחטף שביצעה ממשלת המעבר עם מינויו של מני מזוז. הסטנדרט הכפול של השמאל נחשף במלוא קלונו. בממשלה שנקים בעז»ה נבטל את הוועדות למינוי בכירים ונדאג שאת שדרת הבכירים בשירות המדינה יעצבו נבחרי הציבור של המחנה הלאומי ולא אנשי שמאל קיצוני כמו מני מזוז.
— בצלאל סמוטריץ’ (@bezalelsm) September 22, 2022
Защита школ в Сдероте и приграничной зоне
В 2006 году город Сдерот и граничащие с сектором Газа поселения стали страдать от регулярных ракетных обстрелов. Государство обязалось обеспечить защитой от обстрелов все учебные заведения в регионе. Но из-за бюджетных ограничений было решено обеспечить школы защитными пространствами лишь частично.
Верховный суд удовлетворил петицию против министерств обороны и финансов и обязало государство полностью обеспечить безопасность всех классных комнат в школах, так как соображения безопасности перед реально жизненной угрозой превышают любые бюджетные соображения.
Примечание В марте 2023 года один из авторов и исполнителей судебной реформы депутат от партии Ционут аДатит Симха Ротман дал интервью газете Аарец, в котором на вопрос об упомянутом выше решении суда, заявил, что деньги на потраченные на защиту школ, можно было потратить на что-то другое. Интервью вызвало гневную реакцию жителей граничащих с Газой поселений.
Примечание Похожее решение суд вынес в 2014 году, обязав местный совет поселения Кфар Врадим построить микву (бассейн для ритуального очищения), на основании того, что обязательство предоставить жителям право свободы вероисповедания перевешивает бюджетные соображения. На основании этого прецедента в 2019 году, жителям поселения Нили суд разрешил строительство частной миквы, несмотря на запрет местного совета.
Лишение субсидий детских садов в ультра-ортодоксальном секторе
Верховный суд заблокировал решение министра финансов Авигдора Либермана прекратить субсидирование детских садов в ультра-ортодоксальном секторе посреди года и обязал продолжить финансирование как минимум до конца года, обеспечив тем самым переходный период.
Решение судей широко приветствовалось большинством депутатов ультра-ортоксальных партий.
Петиция: аргументы сторон
Авторы петиции и сторона защиты представили свои позицию в нескольких аспектах.
Само содержание поправки
Авторы петиции полагают, что “имунитет” от судебной проверки на основании принципа “разумности” позволит правительству принимать политизированные решения, руководствуясь своими интересами и соображениями, не опасаясь судебного вето на основании оценки этих соображений и их веса. Особенно критичен этот пункт, когда другие нормы не применимы: например в отношении политизированных назначений на высокие должности или увольнений, а также деятельности переходных правительств в предвыборные периоды. Авторы петиции считают, что судебная критика и проверка на “разумность” являются важными фильтрами политических решений, факторами сдерживания политической власти и инструментом защиты от злоупотреблений ею.
Сторона защиты полагает, что судьи в целом должны намного меньше вмешиваться в политические процессы и решения, что народ должен сам выражать свою волю и что недостойное поведение политиков и сомнительность их решений будут регулироваться электоральной властью населения.
Касательно пункта о разумности, сторона защиты утверждает, что это субъективная и расплывчатая норма и судьи могут прибегать к ней, чтобы отменять решения правительства, противоречащие их мировоззрению, а не закону. Еще одним аргументом является то, что у правительства, опирающегося при принятии решений на работу профильных министерств и экспертов не меньше, а больше понимания полной картины и компетенций для принятия правильного решения, чем у суда. В дополнение, защита заявляет, что у суда остаются и другие инструменты пресекать злоупотребления государства через другие нормы.
Несовершенство процедуры принятия закона
Авторы петиции заявляют, что рассматриваемая поправка, как и продвижение других пунктов серьезной реформы, была принята в рекордные сроки, что противоречит всем принятым нормам. При выработке закона в парламентской комиссии и подготовке к чтениям не было принято во внимание ни одно мнение или правка депутатов от оппозиции.
Сторона защиты заявила, что закон был принят согласно всем нормам. Темп принятия не установлен законом и не является нарушением. Требование о том, чтобы у всех депутатов была возможность и время ознакомиться с законопроектом до голосования, было, по их мнению, соблюдено.
Необходимость рассматривать поправку в рамках широкого контекста всей реформы
Авторы петиции заявляют, что контекст происходящего и стремление авторов реформы продвигать ее постепенно обязывают суд подходить к вопросу широко, а не только фокусироваться на одной узкой поправке. Сама поправка носит политический характер, а лишение суда нормы “разумности” – лишь первый шаг процессов, угрожающих внести серьезный дисбаланс в систему ветвей власти и, как следствие, демократическому характеру государства.
Сторона защиты полагает, что продвижение остальных пунктов реформы находится под большим вопросом, а потому суд должен относиться исключительно к этой поправке, которая являет собой сугубо правовую норму, лишенную политических мотивов.
Решение суда и его мотивация
Чем же продиктовано решение большинства судей?
Еще в отклоненной петиции против принятого в 2018 году Основного закона о национальном характере государства, Эстер Хают, подтверждая конституционную легитимность закона, тем не менее зарезервировала за Верховным судом возможность рассматривать и подвергать судебной критике Основные законы, в случае если они противоречат духу Декларации о независимости Израиля и угрожают его еврейскому или демократическому характеру.
И здесь задействуются две доктрины: неконституционности конституционных поправок и злоупотребления конституционной властью.
В первой оспаривается позиция нынешнего правительства о том, что Верховный суд уполномочен подвергать судебной критике только обычные законы, противоречащие Основным (что также подвергается ими сомнению), но, по их мнению, не может даже обсуждать сами Основные законы и поправки к ним. Тем не менее, никакой закон как не предъявляет никаких особых требований к Кнессету в процедуре принятия таких законов, так и никак не ограничивает Верховный суд. Законодательный вакуум заполняется трактованием существующих законов судом и практикой правоприменения. Потому суд считает себя вправе вмешиваться в Основные законы и поправки к ним, если они носят сугубо антидемократический характер, продиктованы узкими политическими интересами и кардинально меняют сложившийся конституционный строй, например, если завтра Кнессет примет закон об отмене выборов или о том, что судей Верховного суда будет назначать лично премьер-министр, или о полном лишении Верховного суда права критиковать себя.
Вторая доктрина затрагивает действия самого законодателя. Верховный суд, учитывая принятую до сих пор норму невмешательства в Основные законы, во многих решениях на протяжении последних лет неоднократно предупреждал правительство, что практика продвигать законы в рамках Основных и постоянно принимать в них поправки, чтобы избежать судебной критики, пагубна и является злоупотреблением конституционной властью, что также после нескольких “желтых карточек” дает суду право вмешаться.
12 из 15 судей не сомневаются в отношении самого права подвергать критике Основные законы. Мнения судей разделились больше на счет сути поправки, что она значит на практике, и насколько ее узкая направленность оправдывает создание первого прецедента вмешательства в Основной закон, особенно сейчас. Тем не менее, 8 из 15 судей посчитали, что возможные последствия поправки достаточно серьезны для этого.
Заключение/мнение
Можно спорить о принципе “разумности” и о решениях суда, вынесенных на его основании. К любому конкретному решению суда можно и нужно подходить критически в рамках уважительного, интеллектуального спора, основанного на фактах.
На протяжении десятилетий разнообразные составы судей принимали совершенно разные решения, защищая самые разные слои населения, вступая в диалог с другими ветвями власти и вынося порой неудобные для политического руководства страны постановления, вне зависимости от того, какая сила находится у власти. Повторимся, о каждом из этих решений можно спорить. Суд почти всегда оставляет одну из сторон неудовлетворенной.
Также можно и нужно говорить об улучшении системы сдержек и противовесов во всех ветвях власти и принятии сбалансированного и консенсусного Основного закона о законодательстве, к чему весь предыдущий год призывало общество и не раз призывал сам Верховный суд на протяжении последних лет.
Но систематическая попытка демонизировать высший судебный орган в стране и представить его как некую стоящую над всем элитистскую организацию с целенаправленной лево-радикальной политикой не проходит элементарную проверку историей решений суда, и является не более, чем лозунгами и манипуляциями, не подкрепленными фактической базой.
Источники
