Реформа или переворот?
В январе 2023 года министр юстиции Ярив Левин (Ликуд) представил свою судебную реформу. Сотни тысяч израильтян каждую неделю выходят на массовые акции протеста. Противники реформы считают что реформа опасна для демократического строя страны, сторонники и авторы убеждены, что реформа призвана демократию укрепить. Разбираемся в самой горячей и спорной теме ниже.
Резюме
В чем корень конфликта?
Корень конфликта заключается в усилившихся в последние десятилетия трениях и конфликтах между ветвями власти: законодательной – Кнессета, издающего законы и поправки к ним, исполнительной – правительства, приводящей политику в действие и управляющей страной, и судебной в виде Высшего суда справедливости, интерпретирующего закон, проверяющего законность действий двух других ветвей и в определенных случаях отменяющего законы, определенные статьи и поправки к ним или же решения правительства, его отдельных членов и других государственных структур.
Существует целый спектр разнящихся мнений на счет того, как и каким образом Кнессет может принимать законы, как должно вести себя правительство, по сути контролирующее законодательную ветвь при помощи коалиционного большинства, и в какой степени в их действия может вмешиваться Верховный суд. Проблема в том, что четких прописанных правил нет, отношения между тремя этими ветвями никак не урегулированы законом. Потому участники процесса двигаются как бы “вслепую», каждый в своем направлении, иногда в рамках широкого понимания универсальных демократических стандартов и исторически сложившихся норм, а иногда эти рамки нарушая и обвиняя друг друга в сложившейся ситуации.
Как так получилось?
Отношения между ветвями власти обычно закреплены в конституции, наряду с декларацией основополагающих принципов государства и закреплением базовых прав граждан. Конституция обычно обладает высшим законодательным статусом, предъявляет специально завышенные бюрократические требования для ее изменения и позволяет не спорить о “правилах игры”, ведь они в ней прописаны.
Обратимся к истории. Во многом потому, что основание государства Израиль сопровождалось невероятными трудностями, динамически меняющейся реальностью, войной и постоянными угрозами безопасности, конституция так и не была принята, несмотря на то, что на первых выборах в 1949 году израильтяне выбирали именно учредительное собрание для выработки Конституции.
Тем не менее, альтернативой принятию конституции здесь и сейчас стало предложение депутата Изхара Харари от 1950 года. В нем он предложил формировать конституцию постепенно, возложив на Кнессет полномочия кроме обычных законов продвигать также Основные (Хукей Йесод), которые должны будут стать основой при будущем принятии конституции. Предложение не обозначило временные рамки и, таким образом, процесс этот растянулся вплоть до сегодняшнего дня, когда у Израиля все еще нет конституции, но есть набор из принятых в разное время 13 Основных законов. Среди этих законов однако нет одного очень важного – закона о законодательстве (Хок Йесод аХакика), который определил бы четкие правила взаимоотношений трех ветвей власти, то есть сформировал бы систему демократических сдержек и противовесов, уравновесив рычаги их влияния.
Что конкретно дал бы этот закон?
Он мог бы прекратить споры и «перетягивание каната» в нескольких важных аспектах.
- Определить в чем будет заключаться реальное конституционное превосходство Основных законов над обычными, кроме названия и изначальной идеи считать их конституционными. Например особая, усложненная процедура принятия и внесения поправок, которая усилит голос оппозиции и обеспечит более широкое, представительное согласие.
- Определить отношения между основными и обычными законами в случае их столкновения. Определить случаи, в которых права, перечисленные в основных законах, могут или не могут быть нарушены обычными законами или решениями правительства и в какой степени.
- Определить в каких случаях и простые законы будут требовать особого большинства.
- Определить в каких случаях и какой процедурой в решения правительства и принимаемые парламентом законы сможет вмешиваться суд. Каким составом и каким большинством сможет отменять обычные законы в случае их противоречия Основным. И сможет ли он подвергать судебной критике сами Основные законы или процедуру их принятия.
А как выглядит система сейчас?
Сегодня Кнессет по сути может принимать и вносить поправки в какие угодно законы простым большинством, без особых требований даже для Основных законов. Например, последний такой закон – закон о национальном характере был принят в 2018 году большинством в 62 голоса против 55. Закон о свободе и достоинстве человека, о котором мы еще поговорим ниже, в 1992 году был изначально принят 32 против 21 (затем утвержден с поправками большинством в полном составе парламента). А в 2020 году, например, в силу острого политического кризиса была принята поправка в закон о правительстве, позволившая сразу двум людям занимать пост премьер-министра по ротации. Но и обычные законы, даже самые драматичные, принимаются обычным большинством. Так, например соглашения Осло были приняты большинством в 61 голос, а много упоминаемый сегодня закон о размежевании (итнаткут, односторонний выход из Сектора Газа), большинством в 67 голосов. И только основной закон, принятый в 2014 году обязал власть проводить референдум по отказу от каких-либо государственных территорий, если закон не получил в Кнессете поддержу минимум 80 депутатов.
В то же время Верховный суд, являясь по сути единственным сдерживающим фактором, любым составом и любым большинством принятые обычные законы, посчитав их неконституционными, то есть противоречащими Основным законам, может отменить. Что же касается Основных законов, то пока Верховный суд еще не вмешивался в этот процесс, но предостерегал, что слишком частое принятие Основных законов или поправок в них с целью обойти вето – это злоупотребление, и в какой-то момент суд может вмешаться.
В 92-м году Кнессет принял два Основных закона о достоинстве и свободе человека и о свободе деятельности. Оба эти закона впервые задекларировали основные права человека и содержали в себе важную статью о том, что права эти могут быть ущемлены другими законами или решениями только по какой-то особо веской причине и в минимально требуемом для того объеме. Такие формулировки оставили большое окно для возможных интерпретаций, что и стало одним из камней преткновения в последствии.
В 95-м году случился судебный прецедент, в котором столкнулись обычный закон и основной закон, принятый тремя годами ранее. В решении по делу судьи Верховного суда по сути продвинули вперед конституционный процесс: еще раз подчеркнув полномочия и ответственность любого избранного Кнессета принимать конституционные законы, выделив их особый статус по отношению к обычным и расширив свои полномочия как толкователя законов оценивать их и отменять действие обычных законов, в случае если они противоречат Основным, на основании упомянутой выше статьи об ущемлении прав. С того момента Верховный суд 23 раза вмешался в законодательный процесс и работу правительства, и некоторых политиков это довольно сильно раздражало.
До тех пор Верховный суд, помимо апелляций по гражданским делам, защищал людей от злоупотреблений государства, но не на уровне законов, а на уровне действий служащих государственных органов разного ранга, в том числе решений правительства (см. примеры). С тех же пор, в виду того, что основные законы, несмотря на свой статус, далеко не полны и не отражают всего спектра демократических и либеральных свобод (например в них прямо не обозначены принцип равенства и отсутствия дискриминации, свобода слова, свобода собраний и т.д.), Верховный суд во многом взял на себя роль расширения понимания базовых, конституционных прав человека путем интерпретаций в решениях по ряду дел.
Это, в свою очередь, вызывает раздражение других ветвей власти, ведь по сути в то время, как эти важные принципы не находят отражения в законотворческом процессе по разным политическим причинам, они толкуются судом в обход законодателей.
Усугубляется положение парламентскими кризисами и политической нестабильностью, что приводит к хрупким политическим союзам, которые часто годами тормозят решение важных вопросов на уровне законодательства в угоду интересам сохранности коалиции. Нередко в случаях подобного “законодательного вакуума” Верховный суд, рассматривающий гражданские дела, вмешивается и обязывает Кнессет урегулировать тот или иной аспект, например вопрос призыва учеников ультраортодоксальных иешив в армию, вопрос усыновления детей однополыми парами или вопросы нелегальных мигрантов и беженцев. Или же наоборот, зависимость от секторальных партий и их интересов заставляет продвигать законы, которые изначально обречены на столкновение с системой правосудия.
Все это несогласованное движение в разных направлениях и формально не до конца сформировавшееся конституционное устройство приводит к напряжению системы и постоянным стычкам.
И что, реформа призвана решить проблему?
Авторы реформы заявляют, что реформа призвана исправить то, что конституционный процесс в 95-м году был произведен в одностороннем порядке, то есть судьи Верховного суда создали прецедент и по сути взяли на себя полномочия конституционного суда без широкого на то консенсуса и даже осознания в обществе. Поэтому, по мнению сторонников реформы, баланс между ветвями власти был нарушен и полномочия Верховного суда в вопросах вмешательства в законодательную и исполнительную деятельность страны необходимо ограничить, так как отмена законов и правительственных решений противоречит демократическому волеизъявлению электорального большинства. Так, согласно сторонникам реформы, в отношениях между ветвями власти будет достигнут баланс.
Противники реформы полагают, что предлагаемые изменения приведут к крайнему дисбалансу в отношениях ветвей власти, дав исполнительной ветви, имеющей парламентское большинство, по сути ничем неограниченную возможность принимать почти любое законодательство в виде простых или основных законов, фактически не оставляя Верховному суду возможности вмешаться. Это создает благодатную почву для антидемократических и антилиберальных процессов. К тому же, односторонние, радикальные изменения формально сформированного конституционного строя в другую сторону, без широкого на то общественного согласия, не решит проблемы неидеальной системы, а только лишь усугубит их.
Предложения реформы
1. Ограничения процедуры отклонения законов Верховным судом и преодоление вето
Что предлагается?
- Верховный суд сможет отменять принятые парламентом обычные законы, только если они фундаментально противоречат основным законам, только в полном составе судей, большинством минимум в 12 из 15 судей.
- Верховный суд не сможет отменять основные (конституционные) законы.
- Суд также не сможет отклонять законы на основании судебной критики процедуры принятия закона.
- Кнессет сможет преодолеть вето, приняв закон еще раз простым большинством в 61 голос. В таком случае Верховный суд не будет иметь права отменить закон снова на протяжении всей каденции нынешнего созыва, или же года после присяги нового созыва Кнессета. Если за этот год закон переутверждается новым созывом – Верховный суд полностью теряет право обсуждать этот закон. Если суд отменил закон единогласно (15 из 15), Кнессет сможет преодолеть вето только в следующую каденцию.
Как работало до сих пор?
Верховный суд может отменять законы, которые противоречат статьям основных законов в любом составе (минимальный состав подразумевает 3 судьи), но чаще всего суд делает это в более расширенном составе (например 5-9 судей).
До сих пор Верховный суд не удовлетворял петиции против Основных законов и поправок к ним, однако предупредил законодателей, что практика слишком частых изменений конституционных законов пагубна и суд оставляет за собой право вмешаться.
Пример В августе суд начал слушания по по поправке в основной закон о правительстве, определившей на уровне закона процедуру признания недееспособности и отстранения премьер-министра. Существует большой шанс, что суд впервые отменит эту поправку или потребует, чтобы ее действие началось со следующего созыва Кнессета под предлогом того, что эта поправка носит выраженный персональный характер, то есть принята не из соображений интересов государства, а конкретного, находящегося в данный момент в должности человека. А 12 сентября суд впервые в истории собрался в полном составе (15 судей) для рассмотрения апелляции против принятой поправки к закону о судебной системе, отменяющего полномочия Верховного суда оценивать действия правительства исходя из принципа “разумности”. (см. ниже)
Верховный суд может отменить закон в случае нарушения процедуры его принятия.
Пример В 2017 году Верховный суд отменил закон о налогообложении владельцев более трех объектов недвижимости, потому что закон был проведен не в соответствии с установленной процедурой: изменения в закон были представлены перед 2 и 3 чтением таким образом, что не позволило эти изменения должным образом обсудить в профильной комиссии Кнессета. Суд позволил, однако, провести этот закон снова при условии, что на этот раз сделано это будет в установленном порядке.
На данный момент Кнессет не может преодолеть вето Верховного суда, но может изменить закон согласно замечаниям и провести его снова.
Сторонники реформы полагают, что практика вмешательства Верховного суда в проводимую избранным большинством государственную политику должна применяться только в крайних случаях. И для этого необходимо предусмотреть процедуру, повышающую требования для суда. Однако даже в этих условиях последнее слово должно быть за законодателями, чем и обусловлено предложение о возможности обходить вето суда.
Помимо вмешательства в законодательный процесс, сторонники реформы также обвиняют судей верховного суда во вмешательстве в политику исполнительной власти и в “судебном активизме”, то есть продвижении через обязывающие судебные постановления и нормы своего мировоззрения в ключевых вопросах государства и общества, когда по их мнению, эти вопросы должен решать своей политикой выбранный большинством населения законодательный и исполнительные органы.
Противники реформы заявляют, что Верховный суд на протяжении 30 лет подходил к вопросу оценки законов очень аккуратно и избирательно, не злоупотребляя своими полномочиями, свидетельством чему является число отмененных законов: 23 из чуть более 320 поданных апелляций были удовлетворены. Также противники полагают, что предложенные изменения дадут этому и любому последующему правительству практически полный контроль над законодательством, не сдержанный по сути ничем и обусловленный лишь наличием 61 лояльного коалиции депутата.
Поэтому, если систему и менять, то необходимо принимать комплекс законов, регулирующих действия всех ветвей власти и, в первую очередь, урегулировать процедуру принятия Кнессетом обычных и основных законов, а также правил по их изменению, то есть внедрить требования по особому большинству (например более 70 депутатов, что чаще всего потребует голоса оппозиции), количеству чтений (4 вместо обычных 3, что позволит подробнее и дольше обсуждать важные нюансы законов) или созывам парламента (закон окончательно принимается, если проходит в двух созывах, что потенциально может нивелировать политический фактор). В таком случае можно предъявлять также и Верховному суду повышенные требования по вмешательству в законодательный процесс, а Кнессету дать право сказать свое последнее слово возможностью преодолеть вето суда, но опять же – не стандартным большинством.
2. Отмена пункта “приемлемости/разумности”
Что предлагается?
Верховный суд лишается возможности экзаменовать решения правительства, премьер-министра и других министров, включая решения о снятии или назначении на должности, на основании пункта “разумности”.
Как работало до сих пор?
Административное право позволяет суду проверять, соответствуют ли решения и действия государственных органов и их служащих (в том числе правительства и министерств) закону, уполномочен ли орган принимать решения, нет ли конфликта интересов, не дискриминуруются ли права, а также, на основании пункта “разумности”, проверять, как принималось данное решение, какие соображения учитывались при его принятии и какому из них было отдано предпочтение. В случае когда суд полагал, что при принятии решения брались во внимание нерелеватные делу мотивы, или же какой-то важный фактор был не рассмотрен, проигнорирован или расценен как менее важный – решение могло было быть подвергнуто судебной критике и отменено. В некоторых редких случаях, когда в деле присутствовали другие нарушения, как например конфликт интересов, но это было труднодоказуемо, суд также мог прибегать к практике “неразумности”.
Пример Приведем гипотетический пример: правительство утвердило большой инфраструктурный проект, который призван улучшить экономическое состояние периферийных районов страны, но его реализация связана с тяжелым экологическим ущербом. Правительство могло не рассмотреть этот фактор или же посчитать, что экономический рост или бюджетные поступления от проекта в этом случае важнее. Суд, посчитав иначе, имел право это решение отменить и потребовать от правительства уделить должное внимание экологическому фактору.
Сторонники реформы считают, что пункт о разумности – крайне субъективная норма и судьи могут прибегать к ней, чтобы отменять решения правительства, противоречащие их мировоззрению, а не закону. Также сторонники полагают, что у правительства, опирающегося при принятии решений на работу профильных министерств и экспертов не меньше, а больше понимания полной картины и компетенций для принятия правильного решения, чем у суда. В дополнение, инициаторы реформы, заявляют, что у суда остаются и другие инструменты пресекать злоупотребления государства через другие нормы.
Противники реформы заявляют, что суд прибегает к норме «разумности» только в крайних случаях и большинство петиций, подвергающих действия правительства сомнению в «разумности» , отклонялись. “Имунитет” же от судебной проверки позволит правительству принимать политизированные решения, руководствуясь своими интересами и соображениями, не опасаясь судебного вето на основании оценки этих соображений и их веса.
3. Изменение состава комиссии по выбору судей
Что предлагается?
- Комиссия по избранию судей во все уровни судебных инстанций, включая Верховный суд, будет состоять из 11 членов: трех министров, трех депутатов Кнессета (из которых два из коалиции и один из оппозиции), трех судей Верховного суда и двух представителей общественности, назначаемых Министром юстиции.
- Судьи Верховного суда, включая его Президента, будут избираться простым большинством после прохождения слушания перед парламентской комиссией по конституции и законодательству. Срок нахождения в должности Президента Верховного суда сократится до 6-7 лет.
- Судьи Верховного суда не смогут подвергать судебной критике деятельность комиссии по избранию судей.
Как работало до сих пор?
Комиссия по избранию судей состоит из 9 членов: двух министров, двух депутатов Кнессета (по одному от коалиции и оппозиции), трех судей Верховного суда (включая Президента) и двух представителей, избранных адвокатской коллегией.
Судьи Верховного суда должны избираться большинством в 7 голосов.
Президент Верховного суда назначается среди действующих судей по системе “сеньорити”, то есть судья с самым большим стажем (обычно и самый возрастной) и пребывает в этой должности до возраста выхода на пенсию (70 лет).
Судьи Верховного суда могут подвергать судебной критике деятельность комиссии по избранию судей в случае нарушений процедур.
Сторонники реформы заявляют, что состав Верховного суда не отражает секторальное деление общества и не гарантирует его пропорциональное представительство. Более того, устоявшиеся десятилетиями нормы, преемственность и элитарность способствуют неравенству возможностей для всех и продвижению судей определенного социального происхождения и политических взглядов, что обуславливает недостаточный спектр мнений и точек зрения.
Что же касается комиссии, сторонники реформы исходят из предпосылки, что все ее члены, за исключением троих представителей коалиции (два министра и один депутат при условии нахождения у власти правого правительства), представляют лево-либеральную часть политической карты, и таким образом возможность избирать судей право-консервативного мировоззрения ограничена.
Поэтому, так как в полную каденцию Кнессета чаще всего на пенсию выходит только несколько судей, предоставление количественного преимущества в комиссии для правящей коалиции (будь она правая или левая) позволит назначать судей разных мировоззрений и таким образом балансировать состав.
Устранение же системы “сеньорити” вызовет конкуренцию среди судей.
Противники реформы заявляют, что несмотря на то, что Верховный суд и правда десятилетиями был достаточно однороден, тем не менее, на протяжении истории, особенно недавней, ситуация менялась и с течением времени в суде появились представители разного происхождения, гендера, религиозных и мировоззренческих убеждений. Кроме того, практика последних лет показывает, что комиссия может договариваться, продвигать и утверждать в том числе и судей право-консервативного поля. Например, за время, когда министром юстиции была Айелет Шакед (2015-19) или Гидеон Саар (2021-22), в Верховный суд было назначено 10 судей, 7 из которых, по словам самих министров, более консервативного толка.
В данный момент комиссия по избранию судей сбалансирована таким образом, что не дает ни одной стороне автоматического большинства в вопросе назначения судей Верховного суда, однако дает судьям и представителям правящей коалиции право вето (3 голоса из 9 при необходимости 7).
Предложенные же изменения грозят сильно политизировать процесс избрания судей и подчинить его воле правящей коалиции.
4. Изменение полномочий юридического советника правительства и советников министерств
Что предлагается?
- Указания юридических советников будут носить рекомендательный, а не обязывающий характер.
- Назначать и увольнять юридических советников будут уполномочены правительство и министры.
- Правительство будет иметь право выбирать своего, независимого представителя в суде.
Как работало до сих пор?
Нет установленного четким законом порядка, что мнение юридического советника относительно закона или правительственного/министерского решения является обязывающим. В разных судебных решениях и актах содержатся разные мнения на счет того, может ли правительство действовать в противоречии с юридической оценкой советника. Однако до недавнего времени это воспринималось как некая норма.
Назначает юридических советников министерств по тендеру специальная комиссия, состоящая из: генерального директора соответствующего министерства, заместителя юридического советника правительства, юридического советника другого министерства и представителя юридической ассоциации. Юридического советника правительства назначает министр юстиции с одобрения правительства по рекомендации общественной комиссии, состоящей из: вышедшего на пенсию судьи Верховного суда, бывшего министра юстиции или юридического советника, депутата Кнессета, выбранного парламентской юридической комиссией, представителя израильской адвокатской коллегии и эксперта юриспруденции, выбранного деканами ведущих юридических школ Израиля.
В данный момент именно юридический советник правительства уполномочен представлять правительство перед судом.
В виду участившихся столкновений между правительством, отдельными министерствами и юридическими советниками, которые, среди прочего, призваны проверять действуют ли гос служащие в рамках закона и не злоупотребляют ли им, сторонники реформы полагают, что должности советников должны быть также урегулированы в сторону наименьшего вмешательства в работу избранных органов власти. Закон должен регламентировать, что мнение советника должно носить характер рекомендации, а не указа, а законность решений будет проверять суд.
Также сторонники данного подхода подвергают большой порции критики работу нынешней советницы Гали Баарав Миары, и заявляют, что юридический советник должен помогать правительству действовать в рамках закона и продвигать свою политику, а не тормозить любое решение и “вставлять палки в колеса”. Для этого необходимо наделить правительство и министров возможностью самим выбирать советников для своей работы.
В дополнение, сторонники выступают за разделение обязанностей юридического советника правительства, который, помимо указанного выше, уполномочен представлять правительство в суде (даже в случае, когда их мнения расходятся), а также, в качестве генерального прокурора, принимать процессуальные решения о выдвижении обвинений и передаче в суд дел, касающихся высших должностных лиц, что иногда может ставить советника в сложное положение и провоцировать конфликт интересов.
Пример В 2019 году предыдущий юридический советник правительства Авихай Мандельблит принял решение о передаче трех уголовных дел, обвиняющих премьер-министра Биньямина Нетяньягу во взяточничестве, мошенничестве и нарушении общественного доверия.
Противники полагают, что юридические советники, сотрудничающие с правительством и министерствами, но не подчиняющиеся им напрямую, являются еще одним важным фактором сдержек и противовесов демократической системы Израиля. А ответственность за нарастающее напряжение и множественные столкновения между двумя институтами возлагают на правительство и министров, которые, по их мнению, все более злоупотребляют властью и принимают политизированные решения, не всегда вписывающиеся в рамки законности, что провоцирует юридических советников представлять свою, противоположную точку зрения и блокировать их инициативы.
Возможность напрямую нанимать и увольнять советников политизирует должность и поставит под вопрос профессиональность принимаемых решений.
Несмотря на то, что многие противники реформы согласны с тем, что должность юридического советника требует законного урегулирования и возможно даже разделения обязанностей, предложенные изменения, в комплексе с другими предложениями реформы и достаточно воинственным поведением коалиции, заставляет усомниться в чистоте мотивов и противостоять этому и другим предложениям – даже тем, в которых есть рациональное зерно.
Источники
