Госбюджет и стоимость войны
В ночь с понедельника на вторник, 28 ноября, на заседании правительства были утверждены поправки в госбюджет на 2023 год. В обычное время госбюджет и все, что связано с ним – это главная тема всех израильских эфиров и новостей, но сегодня, по понятным причинам, общественное внимание сфокусировано на другом. Тем не менее, эксперты и немалая часть общества с начала войны крайне недовольна действиями правительства в целом, и его финансово-экономическими шагами в частности. Разбираемся в том, почему были приняты поправки, сколько Израилю обходится война, откуда на это возьмутся деньги и почему правительство и министра финансов подвергают критике. Но для начала разберемся в основах.
Что такое госбюджет, как он выглядит, как принимается, при чем тут политика и почему это такая большая тема в Израиле?
Предложение госбюджета – это документ, обычно на 200-300 страниц, который включает в себя:
план затрат – собственно предложение основного бюджета, разделенного на министерства и офисы, то есть сколько государство потратит за год на разные направления деятельности, оказание услуг населению и покрытие долгов;
план развития – дополнительный бюджет на программы развития в разных направлениях, большие инфраструктурные проекты и прочее;
план денежных поступлений – откуда на все это возьмутся деньги (в основном налоги, пошлины и доходы от финансовых операций), какой прогнозируется дефицит и за счет чего он будет покрываться (кредиты, облигации);
Пример в 2023 году планировалось потратить ₪484.1 млрд, прогноз по доходам составлял ₪467.2 млрд, а разница (дефицит) – ₪16.9 млрд – обычно покрывается за счет различных долговых инструментов.
обоснование – подробный общий анализ экономического положения и прогнозы;
разбивку – более подробное описание, на что пойдут бюджеты министерств и правительственных офисов.
Как обычно принимается бюджет и при чем тут политика?
Бюджет на предстоящий год должен быть утвержден парламентским законом в трех чтениях до конца года. Пол года бюджет готовится, затем обсуждается и принимается правительством, а затем уже готовится для голосования в парламенте. Если до конца года бюджет не принят, срок принятия продлевается до конца марта следующего года. Но если и тогда бюджет не утверждается большинством голосов, парламент распускается и объявляются досрочные выборы, а у нового правительста после формирования есть три месяца, чтобы принять бюджет.
Таким образом, госбюджет и его принятие зависят от здоровой деятельности правительственной коалиции, имеющей парламентское большинство, а целостность коалиции ежегодно проверяется на прочность обсуждением бюджетов. Потому в период правительственных и парламентских кризисов, когда коалиции, а значит и парламентское большинство очень зависят от порой всего нескольких депутатов, споры о бюджете становятся острее, ведь каждый министр, даже от маленьких партий, зная, что от них зависит судьба коалиции, начинает требовать большего.
С 2009 года в практику вошло принятие двухгодичных бюджетов. Сначала для этого было практическое оправдание. Но затем практика приобрела лишь политический смысл: не провоцировать лишний раз кризисы на фоне обсуждения бюджетов. При этом, экспертам сложнее прогнозировать сразу на два года вперед и они выступают против этой практики в угоду политическим нестабильностям.
Еще одним средством сглаживания углов при формировании коалиционных соглашений, которые затем получают бюджетное выражение, стало разделение существующих министерств или создание новых, чтобы удовлетворить желания всех стремящихся получить министерский портфель.
Кроме того, коалиционные соглашения также включают то, что называется коалиционными деньгами (ксафим коалициониим), которые в рамках дополнительных бюджетов развития и подразделений офиса премьер-министра распределяются партиям для финансирования их различных программ и проектов. Чаще всего эти средства поступают некоммерческим организациям, близким к политическим силам, получающим и переводящим эти бюджеты. Этому есть и положительные примеры, как например финансирование организации ЗАКА, занимающейся опознанием и сбором останков для захоронения.
Но в основном на эти средства смотрят с очень большим подозрением и нередко считают это легализованным двойным подкупом политического доверия. Глава правительства как бы “покупает” доверие партий-членов коалиции и ее целостность, а партии в свою очередь – доверие своего электората в виде финансирования НКО. Одним из самых громких дел в этом отношении стал суд над бывшим гендиром партии “Наш дом Израиль” (Исраэль Бэйтэйну) Фаиной Киршенбаум, которая переводила коалиционные средства взамен на разные услуги для партии и ее приближенных.
Можно ли менять бюджет, какие были приняты поправки и почему?
Бюджет можно менять решениями правительства только в рамках утвержденных сумм, например перераспределять средства между министерствами и разными программами.
Пример В 2022 году министр финансов Авигдор Либерман пришел к соглашению с объявившим забастовку профсоюзом учителей о дополнительном финансировании, урезав утвержденные бюджеты почти всех министерств.
Если же речь идет о дополнительных бюджетах, большом пересмотре и увеличении дефицита, как сейчас, решение должно быть принято не только правительством, но также пройти голосование тремя чтениями в Кнессете.
Сколько стоит война и как это повлияло на бюджет?
Неожиданная война в Израиле вызвала большие непредвиденные расходы и экономические проблемы. Расшифруем их ниже.
Зарплата 360,000 призванных резервистов на время призыва (уже почти на 2 месяца) выплачивается армией в дополнение к обычному бюджету на ежегодный призыв резервистов. Только эта статья обходится в ₪150 миллионов в день или ₪4,5 млрд в месяц – почти процент от годичного бюджета.
Остальные военные расходы на вооружение и обслуживание боевых частей и работу армии составляют порядка ₪1 млрд в день. То есть за 50 дней только военные операции обошлись Израилю в более ₪50 млрд – более 10% годового бюджета.
Различные гражданские расходы до сих пор, включая мероприятия по эвакуации более 100,000 граждан из приграничных зон на юге и севере Израиля, составили порядка ₪5 млрд. Содержание эвакуированных и предоставление им разных услуг обходится примерно в ₪1,7 млрд в месяц.
Потеря большого количества рабочей силы из-за призыва, спад экономической активности, снижение личного потребления на 15%, закрытие и заморозка бизнесов, сокращения приводят по разным оценкам к потерям в израильской экономике в эквиваленте 0,6% ВВП или ₪11 млрд в месяц. Следовательно, снижаются и доходы в виде налоговых поступлений в госбюджет. Программа помощи и субсидий малым и средним бизнесам стоит ₪7-8 млрд в месяц.
Есть и другие непростые последствия для экономики.
О туристической отрасли говорить пока не приходится вовсе. Во второй раз за несколько лет она заморожена практически полностью.
Темпы строительства на рынке недвижимости упали на 40-50% и многие проекты заморожены из-за нехватки рабочей силы (в основном сектор основывался на палестинских рабочих с разрешениями на работу) и падения спроса.
Тяжелый кризис переживает сельское хозяйство. Еще довоенные реформы, стимулировавшие импорт, поставили местных фермеров в непростые условия. Сейчас же значительное сокращение иностранной рабочей силы и ограниченный доступ к полям, многие из которых находятся в закрытой военной зоне, и вовсе ставят некоторые бизнесы на грань выживания.
Война ударила и по технологическому сектору, составляющему одну из наибольших долей налоговых сборов. Более 80% технологических компаний сообщили, что или пострадали от того, что многие работники были призваны в армию (43%), или от сокращения инвестирования (14%), или от обоих факторов (27%). Естественным образом, проблемы коснулись больше молодых стартапов, нежели чем зрелых компаний и технологических гигантов. Мы видим, что несмотря на войну, большие раунды инвестиций до полу-миллиарда долларов продолжаются.
Все это заставило правительство пересмотреть бюджет на нынешний год и увеличить его на ₪30 млрд, из которых ₪17 млрд пойдут на покрытие военных расходов и ₪13 млрд – на покрытие гражданских расходов, вызванных войной. Дефицит бюджета в 2023 году составит 4% ВВП, вместо запланированного 1%.
Откуда на эти и последующие военные расходы возьмутся деньги?
Коротко говоря, из нескольких источников:
военная помощь США (на данный момент говорится о $14 млрд);
кредиты, классические и возможно специальные военные гос. облигации (“патриотические”, по сниженному проценту), если ситуация ухудшится;
грамотная финансовая политика и обновленный бюджет на следующий год, который позволит эффективно перераспределить средства так, чтобы с одной стороны направить потоки куда надо, а с другой не ударить по экономике и качеству жизни граждан.
С чем же связана критика?
Принятый бюджет еще в марте сильно критиковали эксперты в Израиле и зарубежом за излишнюю раздутость и секторальный характер.
Во-первых, бюджет значительно увеличил размер субсидий ультра-ортодоксального сектора, что, по мнению экспертов, никак не стимулирует участие в рынке труда, а только усугубляет проблему низкой занятости в демографически растущей части общества.
Во-вторых, в рамках коалиционных соглашений была выделена беспрецедентная сумма коалиционных средств: более ₪14 млрд на 2 года. Для сравнения, в предыдущих бюджетах сумма коалиционных средств обычно колебалась в районе ₪1 млрд в год.
Программы финансирования этими бюджетами и создание множества разных маленьких министерств в рамках офиса премьер-министра также вызвали много вопросов и возмущения в обществе. Среди них: офис по делам еврейской идентичности с бюджетом ₪285 млн, министерство наследия с бюджетом ₪72 млн, министерство Иерусалима и традиции с бюджетом ₪25 млн, министерство поселенчества и национальных задач с бюджетом более ₪500 млн, в рамках которого только программа укрепления еврейской идентичности была бюджетирована на ₪132 млн, министерство стратегических задач с бюджетом ₪24 млн, министерство региональной кооперации с бюджетом ₪21,5 млн, министерство разведки с бюджетом ₪25,6 млн.
После начала войны, на фоне острого народного недовольства хаосом и фактическим отсутствием оперативных действий правительства в гражданском поле, зазвучали призывы к закрытию или значительному урезанию вышеперечисленных министерств и программ и перенаправлению сотен миллионов на нужды войны и преодоление кризиса. Кроме того, эксперты призвали министерство финансов пересмотреть приоритеты и значительно сократить миллиарды коалиционных средств.
Министр финансов Бецалель Смотрич пообещал, что примет меры и все ненужные траты во время войны будут урезаны. 28 ноября, вместе с дополнительным бюджетом, перед правительством также был представлен 19-страничный документ об использовании оставшихся коалиционных средств на 2023 год, в котором идет речь о решении высвободить на нужды войны только ₪1,15 млрд из ₪5,8 млрд коалиционных средств на этот год, таким образом, что сумма коалиционных средств в итоге составит ₪4,8 млрд.
Также документ приводит целый ряд обновленных бюджетов на различные проекты, которые будут профинансированы. Среди них есть как действительно соотвествующие духу времени: бюджеты, направленные на усиление безопасности и поддержку организаций медицинской и прочей помощи населению или же полезные экономически инициативы, например курсы проф. подготовки в ультра-ортодоксальном секторе, так и направления, вызывающие вопросы о своевременности или лишенные всякой прозрачности.
Например, бюджет на “укрепление еврейской идентичности через совместные предприятия, различные проекты, поддержку акций среди студентов и солдат” был снижен с изначальных ₪134 млн, но все еще составляет ₪39 млн, ₪77 млн пойдут на “поддержку еврейской ультра-ортодоксальной культуры” и отдельно ₪14 млн на “мероприятия ультра-ортодоксальной культуры”, отдельно ₪55 млн на “еврейскую культуру” и много других примеров с разными более и менее крупными бюджетами.
Отдельными пунктами также прописаны: в дополнение к другим бюджетам ₪1,08 млрд на учреждения изучения Торы, ₪55 млн на продвижение проектов в области национального наследия, ₪400 млн на продовольственные карточки партии ШАС. Отдельная тема, вызвавшая особенно много споров еще до войны, – ₪177 млн на аналогичную программе обычных государственных школ программу бонусов к зарплатам работающих сверхурочно учителей ультра-ортодоксальных школ, не подпадающих под проверку министерства образования. При этом в следующем году бюджет этой программы планировался на уровне ₪900 млн, а коалиционные средства в принятом бюджете 2024 составляют уже ₪8 млрд.
Все это вызывает отрицательную реакцию большой части израильского общества. Безусловно, какие-то вещи были запланированы и обещаны еще до войны, а какие-то программы финансируются уже много лет. Можно также возразить, что в конечном итоге речь идет не о тех суммах, которые могли бы реально покрыть все потребности войны, и что наверняка от этих бюджетов также зависит благополучие многих людей, чаще всего из экономически слабых слоев населения, а урезать абсолютно все программы – значит также ударить по экономике, только с другой стороны.
Однако на все это есть несколько встречных эмоциональных и рациональных “но”.
Все это происходит на фоне года тяжелого политико-общественного раскола и атмосферы тотального недоверия правительству большой части населения, усугубленного слабыми действиями правительства в первые недели войны.
После произошедшего 7 октября многим трудно на эмоциональном и рациональном уровне слышать, что миллионы и даже миллиарды шекелей все еще идут не на поддержку пострадавших, остро необходимые программы психологической помощи или не на оборудование, например, 30% недостающих бомбоубежищ в Ашкелоне, а на некие не до конца прозрачные программы укрепления идентичности, наследия и сугубо секторальные бонусы, субсидии и льготы, что и в мирное время является темой больших разногласий в обществе. Многим это кажется лишь продолжением политики секторальных интересов и обособления, когда общество, наоборот, ищет единения и отсутствия секторальных границ. Общество ожидает, что политиков у власти будет в первую очередь волновать не сохранность коалиции и их электоральный вес, а общенациональные проблемы и приоритеты.
От политиков в тяжелый момент ответственного поведения и готовности пожертвовать своими личными интересами в пользу национальных ждет не только общество, но и местные и международные финансовые институты и эксперты. Глава израильского нацбанка не раз призывал министра финансов радикально сократить расходы на несрочные проекты и перераспределить их на программы первой необходимости, предупреждая, что продолжение активного выделения бюджетов по довоенной формуле будет расценено как безответственное финансовое поведение и может стоить Израилю снижения кредитного рейтинга, а значит более дорогие кредиты, которые придется выплачивать дольше.
Что дальше?
Это, пожалуй, самый часто задаваемый сегодня в Израиле вопрос касательно любой темы. И как и во всех других аспектах, в случае с экономикой определенности также мало.
Во-первых, нас ждет утверждение в парламенте обновленного бюджета на 2023 год, а затем обсуждение поправок в бюджет 2024 года, который изначально на все перечисленные выше программы предполагал значительно более крупные бюджеты. Учитывая динамику очень малых подвижек в сокращении бюджетов на этот год, обсуждение следующего бюджета оптимизма пока вызывает мало. И если сейчас внимание большинства приковано к возвращению заложников, то в другое время эта тема может по-настоящему взорваться.
Что же касается экономических перспектив, то на данный момент есть разные прогнозы министерства финансов, израильского нацбанка и рейтингового агентства S&P. Все они дают прогнозы по показателям ВВП, темпам экономического роста или спада и уровню безработицы, в зависимости от нескольких вариантов продолжительности военных действий и при условии сохранения одного, южного фронта или открытия новых.
Оптимистичный сценарий, что война закончится в первые месяцы 2024, прогнозирует, что израильская экономика восстановит свои прежние темпы роста уже к третьему кварталу. Средний сценарий, что война в том или ином виде продлится до конца 2024 года, прогнозирует, что экономика придет в себя к началу 2025 года. Пессимистичный сценарий, в котором война будет продолжаться до 2025 года, прогнозирует рецессию в 2024 году и медленное восстановление в 2025. Последний по дате прогноз главного экономиста министерства финансов предполагает в рамках этих сценариев колебание темпа роста ВВП от 2.2% в год в лучшем варианте до 0.2% за 2024 год в худшем.
Уже сейчас появляются разговоры о возможной частичной демобилизации, чтобы вернуть часть резервистов на рынок труда, что пока что, однако, встречает несогласие военного руководства.
Большой вопрос также, что будет после войны. Какие затраты мы понесем в конечном итоге, насколько вырастет наш внешний долг, ожидает ли нас новая волна милитаризации и значительного увеличения оборонных бюджетов в ущерб другим отраслям и государственным услугам, во что выльется программа восстановления приграничных районов юга страны, будет ли Израиль как-либо участвовать в восстановлении самой Газы и много других вопросов, прямо или косвенно повлияющих на характер израильской экономики.
Но это будет дальше. Пока же у проводимой Израилем операции и ее руководителей, кроме политических аспектов и вопросов международного давления, есть еще один важный ракурс и своего рода тикающие часы: экономика, которую нельзя запускать.
Источники
